领导批示

政治学

以郝宪印为牵头人完成的调研报告《规范基层干部责任是一项紧迫任务--关于全省乡镇(街道)及村干部承担责任情况的调查》2017年5月10日获得省委书记刘家义高度评价：“看了这个报告，很是感慨，心里很不平静。请办公厅印发各常委，省政府各位领导，省直各部门主要负责同志，各市委书记，市政府市长阅。请大家认真思考，结合自身工作、本领域本地区本部门实际研究，怎么办？拿出切实可行办法”。随后，省委要求省委政研室起草给基层减负的文件，由郝宪印牵头负责这项任务。2017年9月17日，中共山东省委办公厅以鲁办发[2017]47号文件（《省委办公厅省政府办公厅印发<关于关心关爱基层干部减轻基层工作负担的十条意见>的通知》，简称《意见》）下发，在省内引起强烈反响，普遍认为这体现了山东省委、省政府很高的政治站位，体现了对广大基层干部的关心厚爱，是一个有温度、有热度的好文件。许多基层干部纷纷表示，要立足基层、真抓实干，以优异成绩回报组织的关心。我省《意见》的制发，当时在全国尚属首创，引起北京市、湖北省、陕西省、福建省、辽宁省等不少省市的关注，也引起一些国内媒体的关注。2018 年2 月8 日，《南方周末》以题为《求解基层“减负”》从正面深入报道了山东的做法。《意见》解密后，为帮助广大基层干部了解掌握这一文件精神，省新闻办于2017年12月12日，邀请时任省委政策研究室巡视员的郝宪印解读《关于关心关爱基层干部减轻基层工作负担的十条意见》。新闻发布会十分成功，引起广泛好评。

该调研报告是围绕乡镇(街道)、村干部承担责任情况，分别到烟台、海坊、济宁、泰安、临沂、德州、聊城7 个市的13个县(市、区)、22 个乡镇(街道)和17 个村进行了实地调研，共召开座谈会35 次。同时，委托济南、青岛等其他10 个市同步开展相关调研。通过调研发现乡镇（街道）、村干部承担责任过多过重的问题十分突出，可以概括为“三多一大一少”：“三多”是承担的责任多、签订的责任状多、检查问责多。上面不管安排部署什么工作，都要让下级签个责任状，基层干部只有服从的义务，倍感压力、深感无奈。“一大”是承受的压力大。除了法律规定的经济社会管理责任，乡镇(街道)普遍反映以下几个方面面的压力比较大：发展经济的压力，招商引资、项目建设等硬任务十分艰巨，乡镇(街道)普遍承担几千万元甚至数十亿元的招商引资任务；财政支出的压力，乡镇(街道)财政实行“分灶吃饭”体制，干部职工工资、日常工作运转等方面的经费基本上由县(市、区)保障，无力办事的窘况普遍存在；信访维稳的压力，牵扯了基层干部相当大的精力。“一少”是激励措施少，甚至工作越多个人贴钱也越多，也是造成一些乡镇干部懒政的一个重要因素。

该调研报告认真分析了基层干部承担责任过多过重的原因，既有历史遗留长期未解决的问题，也有不适应新形势新要求出现的新情况;既有顶层设计不够的因素，也有改革落实不到位的深层次原因。主要四个方面：一是权力与责任不明晰不对等不统一。我国宪法和地方组织法规定，乡镇政府具有“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”职能，但并未规定具体的职责权限和各级政府之间的事权划分，实际工作中乡镇(街道)存在着权力小与责任大的矛盾，是典型的“小马拉大车”。二是“属地管理” 内容宽泛成了“责任筐”。一些职能部门为了避免承担责任、减轻工作压力，将属地管理绝对化，把本应由自身承担的工作责任通过签订责任状的形式转嫁给乡镇(街道)。三是乡镇(街道)工作力量不足问题难破解。当前乡镇(街道)干部队伍结构老龄化、女性化上升趋势明显，专业人才严重不足，不能完全适应新形势下千头万绪、复杂多变的基层工作实际。四是工作能力和方法不能完全适应形势任务需要。当前，社会转型，新旧动能转换，新问题新情况层出不穷，但基层的工作方式方法相对滞后。

该调研报告在前期调研和分析问题的基础上，认为要切实解决好基层工作责任重、压力大等问题，必须强化顶层设计，采取多种措施，为干部减责降压解难，进一步激发广大基层干部干事创业热情，重点做好以下五个方面的工作。

（一）规范对基层工作的指导，为依法有序服务群众营造良好环境。县以上各级各部门要适应形势变化，切实转变对乡镇(街道)工作的指导方式，力戒形式主义、官僚主义，切实解决简单以考核评比代替工作指导、以签订责任状代替抓工作落实等问题。一是优化考核方式方法。紧密结合实际，减少考核内容、创新考核办法，提高考核的精准度。进一步清理和规范各种检查、评比、达标验收等活动，压缩面向基层的各类会议、台账、材料、报表等。二是慎用“一票否决”。建议我省精简“一票否决”事项，除国家设立的 “一票否决”事项外，省及以下各级不再设立“一票否决”事项。三是明晰“属地管理”适用范围。特别是对违法建设拆除、交通安全管理等没有行政执法权限的工作，切实改变乡镇(街道)因“属地管理”而承担无限责任和全能政府的现状。四是完善信访工作机制。改变以信访数量为主要指标的考核方式，对乡镇(街道)的信访考核要区分信访性质，突出考核重点信访人员的稳控情况和应由其负责的源头性矛盾上访。

（二）建立权力清单、规范责任清单，完善与基层工作实际相匹自己的权责体系。针对新形势下乡镇(街道)工作特点，科学划分县级、乡镇(街道)的权责关系，以权力清单、责任清单的方式明确界定权贵边界，做到权责匹配、有效衔接。一是探索建立权力清单。依法用权，依法行政，按照权力下放、权责一致的原则，制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法，强化其服务功能。县级政府要依法制定乡镇政府权力清单，赋予并明确乡镇(街道)与其服务范围相匹配的职权。二是规范责任清单。建议从省级层面对当前乡镇(街道)承担的各项职责进行全面梳理，尽快制定责任清单，划定责任边界，规范责任事项，对清单之外的行政强制、行政处罚等事项，明确各级政府及其职能部门的责任，乡镇(街道)只承担协调配合等工作。三是进一步完善协调配合机制。探索建立乡镇(街道)与上级部门的协作机制，扩大乡镇(街道)对这些站所的考核意见和人事任免建议权，增强管理协调力度，实现上下联动、协作配合、高效运转。

（三）健全保障和激励机制，改善乡镇（街道）干部工作生活条件。一是强化经费保障。建议规范乡镇基本财力保障方式，科学测算基本支出综合定额标准，加强对乡镇(街道)转移支付力度。二是提高津贴补贴标准。建议从省级层面出台制度规范，进一步提高乡镇补贴标准和逐年增长额度;允许乡镇(街道)根据工作岗位差异，合理发放一定的加班费、误餐补贴、体检费等生活补助；探索实行乡镇（街道）绩效奖励，按岗位定薪、凭业绩取酬，使同级别干部收入高于县市(区)直部门干部，增强乡镇工作的吸引力。三是完善车改配套政策。建议对乡镇(街道)车改后用车情况进行全面摸底，适当增加乡镇(街道)公车编制，支持地方提高公务交通补贴统筹比例，鼓励按照实际承担工作岗位来核定乡镇(街道)基层工作人员补贴标准。

（四）建立符合乡镇（街道）特点的人事管理制度，拓宽乡镇（街道）干部发展空间。一是完善乡镇（街道）公务员考录和使用政策。建议增加乡镇（街道）公务员招考人数，并设定村镇规划、社会管理、产业发展、环境保护等专业人才比例，优化干部队伍结构;严格落实最低服务年限规定，严控上级单位借调乡镇(街道)公务员，保持干部队伍稳定。允许涉农街道享受与乡镇相同的人事政策，设置一定比例的科级非领导职务。二是破解事业编干部身份限制。加大落实职务与职级并行力度，允许各地根据乡镇（街道）人员构成实际，合理调配行政、事业领导岗位职数。完善乡镇事业编人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策，适当降低专业技术和学术成果等要求，增加工作年限、考核等次等权重。三是加大乡镇（街道）干部交流力度。建立健全干部交流使用机制，让边远乡镇(街道)年龄大、贡献大的干部有机会到县直单位或县城周边乡镇工作;鼓励县直单位和县城周边乡镇年轻干部到边远乡镇经受锻炼、提高能力。四是大力提升乡镇（街道）干部素质。建立完善乡镇（街道）干部培训制度，切实提升乡镇（街道）干部推动发展、服务群众、维护稳定的能力。

（五）加快研究建立容错纠错机制，充分调动乡镇（街道）干部勇于担当、干事创业的热情和积极性。一是树立“敢于为担当者担当、为负责者负责”的鲜明导向，明确容错界限，形成敢于担当、干事创业、风清气正的良好基层政治生态。二是明确界定容错免责的具体范围。特别是对在改革创新中先行先试，在推进重点工作中因不可抗力造成失误，在探索性实验中成效明显但出现局部错误，在处置重大突发性事件中为保护群众生命财产安全或维护社会稳定临时处置导致失误，在制定或执行错误决策中明确提出反对意见等情形，只要符合依法依规、履职尽责、出于公心、未谋私利、主动避害等容错免责条件的，都要依据有关规定减轻、从轻处理或免责。三是实行纠错整改制度。在对乡镇（街道）基层干部作出容错免责认定的同时，针对其失误或错误启动纠错程序，督促限期整改，及时纠正基层干部在改革发展中出现的失误和过失。

鉴于鲁办发47号文的影响和乡镇工作的重要性，根据省委办公厅、省委组织部《解决基层反映突出问题的具体分工方案》的要求，由时任省委政策研究室巡视员郝宪印具体负责的调研组，于2018年6月再次就基层工作到菏泽、淄博、烟台等6市所辖10个县（市、区）进行调研，形成调研报告《基层需要什么样的工作规范—关于厘清乡镇（街道）职责的调研报告》，2018年6月19日再次获得省委书记刘家义肯定性批示。2020年6月山东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《山东省乡镇人民政府工作条例》，以法律法规的形式保障和规范基层干部的责任。