今年的中央一号文件提出：“完善社会资本投资农业农村指引，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。健全社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，切实保障农民利益。”随着农业强国建设的不断推进，农业农村将吸引越来越多的社会资本。作为全面推进乡村振兴的重要支撑力量，社会资本在推动农业强国建设的同时，也为农业农村发展带来了一些风险。引导社会资本有序投入乡村，使其“惠农”而不“伤农”，关乎乡村振兴，关乎农业强国建设全局。

资本下乡规模不断扩大、形式不断创新

乡村产业投资大、见效慢。因此，推动乡村产业振兴，不仅要靠“内力”，还要靠“外力”。社会资本下乡，能将城镇的资金、技术等资本与农村的土地、劳动力等资源有效衔接，使农村的各项生产要素成为真正的生产力，是促进乡村振兴的有效途径。近些年来，资本下乡在推动农业农村现代化发展、增加农民收入、改善村容村貌等方面发挥了重要作用，资本下乡呈现出一些新的特点和趋势。

一是社会资本投入农业农村的规模不断增大、领域不断拓展。近年来，我国社会资本投入农业农村领域的数量不断增加，规模不断扩大。数据显示，从2012年到2022年，我国涉农贷款余额从17.6万亿元增加到49.25万亿元，增长迅猛。山东是农业大省，社会资本投入农业农村的数量也非常大，截至2022年末，山东省涉农贷款余额达到3.66万亿元，增量创历史新高。随着农村一二三产业融合发展和新型基础设施建设需求的增加，社会资本投入农业农村的领域也不断拓展，由种养业向加工流通、农业社会化服务等方面延伸，进而向农村资产盘活、生态修复、基础设施建设等领域拓展。

二是政府和社会资本在农业农村领域的合作形式不断创新。政府和社会资本在农业领域的合作不断出现多种多样的创新形式。其中PPP模式、乡村振兴类专项债券和乡村振兴基金模式等创新形式所涉及的资金投入规模不断扩大。在国家政策指导下，各地方积极探索乡村振兴类专项债和乡村振兴基金模式，形成了一系列成功经验。例如，新泰市为吸引社会资本投资农业，采取“政府+社会资本”模式，政府出资设立了1亿元的乡村振兴产业引导基金，组建了新泰市富美乡村振兴发展集团，形成了财政出资、银行融资、企业投资联合的方式，集中资金打造了石莱镇“泰茶良心谷”、羊流镇“泰山百合园”等一批乡村振兴重点项目，有力地带动了当地乡村产业发展，促进了农业产业化经营和转型升级。

三是社会资本参与农村发展的组织模式和利益分享机制逐步多样化。在社会资本参与农业农村发展过程中，新型农业经营主体、村集体、农户等多元主体形成了多种多样的组织模式和利益分享机制。合作方式包括流转、订单合同、股份合作和资产收益等，形成了“龙头企业+合作社+农民”“企业+公司+农户”“党支部+合作社+企业+农户”等多种组织模式。相应的利益分享机制也形成了多种多样的方式，包括“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等。

机遇与风险并存，亟待监督和规范

调查发现，社会资本下乡为农业农村发展带来的风险突出表现在三个方面：一是有的资本下乡后由于经营不善等原因导致“毁约弃耕”“跑路”“烂尾”等现象，农民利益受损；二是有的企业与村集体、农户之间发生土地流转纠纷，增加了农村社会的不稳定因素；三是有部分地区的资本下乡导致“非粮化”“非农化”现象发生，粮食安全受威胁。

造成上述风险的原因主要有以下三点：

一是农业项目周期长、风险大，受经济周期的影响较大。农业是天然的弱质产业，农业项目投资收益周期长，投入是持续的，除了土地流转费用，化肥、人工以及农业设施每年都要追加投入。农业生产面临诸多不确定性，抗风险能力弱，疫病疫情、自然灾害、经济周期等多重因素都会导致社会资本经营出现波动，产生风险。例如，猪周期的每次下跌都会淘汰不少养殖企业和养殖户。

二是社会资本主体的动机、经营能力等存在不确定性。近些年来，农业的补贴力度大，一定程度上吸引了部分资本进入农业，但是一部分农业企业不能很好地把握农业农村经济的特点和转运规律，也没有清晰的盈利模式和良好的经营方式，甚至个别企业下乡是为了套取补贴资金、挖沙挖矿等，很容易造成项目“烂尾”“跑路”，侵害农民权益。

三是对社会资本的运行过程有待加强监督，相关制度有待完善。当前，社会资本进入、退出农业农村领域的相关政策与措施还不完善，存在审批把关不严、土地流转及企业退出“无序化”等现象。另外，资本进入乡村利用土地等资源时，寻找场地及与农民谈判等的交易费用偏高，这也需要政府完善相关方面的机制。

引导社会资本有序下乡，使其“惠农”而不“伤农”

从长期来看，社会资本投入农业农村领域的趋势还会持续。政府既要鼓励引导资本的投资行为，保障其合法权益，发挥其积极作用；又需要完善体制机制，限制其消极负面作用，使资本下乡“惠农”而不“伤农”。具体要做好以下四点：

一是明确社会资本投资农业农村领域的鼓励范围和禁止范围。2020—2022年农业农村部每年印发的《社会资本投资农业农村指引》明确提出了鼓励投资的重点产业和领域，并鼓励创新投融资模式。如《社会资本投资农业农村指引（2022年）》提出了指引社会资本投入农业农村建设的12项重点产业和领域，包括现代种养业、现代种业、农产品加工流通业、生态循环农业等，为社会资本下乡指明了方向、重点。今后，还需要完善投资指引，在明确鼓励领域的同时，可以明确资本进入农业农村的“负面清单”项目，划定资本不能踏过的“红线”。各省可以在国家发布的《指引》基础上，结合本省实际确定资本下乡的鼓励领域和禁止领域，为社会资本投资农业农村提供指导。

二是社会资本投资农业农村领域，必须要科学论证、精选项目。支持资本下乡是好事，但是不能盲目下乡，必须建立在了解农业、热爱农村的基础之上，既不能凭一腔热血盲目投资，更不能以套取国家补贴为目的。一方面，投资者一定要反复考量，了解中央和当地政府发布的《社会资本投资农业农村指引》，把握农业农村经济运转规律和相关政策，结合当地实际情况，量力而行，精准选取项目。另一方面，项目落地政府或部门，要与当地村组干部、群众一起研究项目实施的可行性，为投资者提供真实准确的信息。投资方和项目建设的需求相匹配，并且能够形成利益共同体，项目才能达成协议，组织实施。

三是加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。面对资本下乡，相关主管部门应保持客观、公正、理性，严格审查各类产业发展规划或计划，甄别企业的经营资质是否具备应有的农业经营能力、资金实力、技术力量等。项目确定并开始实施以后，当地政府和相关部门要对项目的实施过程实行定期监督、检查和帮助指导；对社会资本进入农业的直接生产领域，特别是大规模流转土地的，更有必要做好全过程监管。社会资本退出农业农村时，不能随心所欲，想退就退，一定要履行规范的退出程序。同时，在对社会资本监管的过程中，也要防止政府的过度干预对企业经营造成负担和干扰。

四是加快健全社会资本下乡的用地、人才和融资的保障机制。资本下乡需要加强统筹谋划和全域设计，促进下乡政策的系统性和稳定性。在资本下乡“用地”方面，要推动地权制度的改革，积极落实各类保障乡村产业建设用地的指标政策，搭建和完善各类土地流转交易平台，逐步满足社会资本从承包地向设施农业用地、建设用地等拓展的用地需求。在资本下乡“用人”方面，通过外部引进与内部培育相结合，完善乡村人才培养机制。推动落实《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，培养高素质农业生产经营人才、乡村公共服务人才等各类人才。营造良好环境，提高农村生活的舒适性和便利化水平并建立相应的激励机制，吸引城乡人才留在农村。在资本下乡“用钱”方面，进一步完善金融支持乡村振兴的政策体系，提高政策的连续性和稳定性。建立健全政府性融资担保和风险分担机制，发挥农业信贷担保体系、农业保险等多元金融工具的作用，弥补农业收益低、风险高等短板，促进金融资源回流农村。

（作者系山东社会科学院农村发展研究所研究员、山东省农业农村现代化与乡村治理研究基地研究员）