《政府采购协议》（GPA）是世界贸易组织（WTO）的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。随着自由贸易区的不断涌现，自由贸易区框架下的政府采购市场开放是当前我国构建开放型经济新体制的重要切入点和深化国际合作的利益契合点。

《政府采购协议》（GPA）是世界贸易组织（WTO）的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。在错综复杂的国际经贸形势下，自由贸易区框架下的政府采购市场开放是各经济体重要的利益契合点和合作公约数。2015年12月，国务院印发《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》明确要求“条件成熟时与自由贸易伙伴在自由贸易区框架下开展政府采购市场开放谈判，推动政府采购市场互惠对等开放”。

但是在WTO框架下多边经贸谈判停滞不前，我国在政府采购市场开放过程中也遭遇瓶颈、举步维艰。随着自由贸易区的不断涌现，自由贸易区框架下的政府采购市场开放是当前我国构建开放型经济新体制的重要切入点和深化国际合作的利益契合点。自由贸易区框架下达成政府采购协议可行性更高，有利于规避贸易保护主义，也可达到先行先试，为政府采购市场全面开放进行压力测试的目的。

影响互惠对等开放的因素

随着全球经贸规则重构步伐的加快，世界各国，特别是发达国家对自由贸易区（FTA）开放水平和开放标准的要求也越来越高，促使政府采购的范围逐渐由国内市场转向国际市场。政府采购在国际贸易乃至经济社会发展中产生的影响日益增大。

自由贸易区框架下政府采购市场的互惠对等开放，受产业体系、法律体系、政府采购规模、市场环境、政府公信力、法治水平、政治稳定度等因素的影响。其中，产业体系是基础因素，法律体系是规则因素，政府采购规模是容量因素，市场环境是微观实践因素，政府公信力是公共信用因素，法治水平是软实力因素，政治稳定度是底线保障因素。自由贸易区框架下政府采购市场互惠对等开放的作用机理表现为：通过经济结构的链式匹配，促进互惠对等开放；通过法律体系的规则协调，促进互惠对等开放；通过统一开放的市场塑造，促进互惠对等开放；通过诚信法治的治理格局，促进互惠对等开放。

在静态博弈阶段，如果一国技术水平相对较低，那么政府在国内市场的采购成本会相对较高。此时，通过政府采购市场的互惠对等开放，政府采购范围转向国际市场是有利可图的。但随着技术水平逐步提高，该国通常会出现对本国相关产业进行保护的倾向。一旦技术取得突破性进展，该国则仍会选择开放政府采购市场。如果能稳定保持较高技术水平，该国会更倾向与其技术水平接近的国家开放政府采购市场。但如果一个国家的技术在较低水平裹足不前，外国技术水平的提高并不能够增强其开放市场的意愿。与外国相比，一国技术水平领先越多，市场规模的增加越容易对该国开放政府采购市场产生正向激励；优势不明显时，市场规模要达到相当大的水平才会对该国开放市场有吸引力。当一国技术水平较为极端时（可能偏高，也可能偏低），更倾向于先发制人；当其技术水平属于中等水平时，在谈判中则更容易取得后发优势。在动态博弈阶段，如果技术水平、市场规模等基本要素保持不变，均衡将呈现一种NOW OR NEVER的局面，即双方或者在谈判之初便达成共识，如若不然则很难在短期内合作成功。

从价值链角度测算的产业国际竞争力看，中国各产业竞争力在不同年份出现波动，一些产业呈现一定的下降趋势。2015年具有极强国际竞争力的产业有皮革、制鞋业，具有较强国际竞争力的产业为农林牧渔业、纺织材料和纺织产品、木材和木材加工业、其他非金属矿物、金属和金属制品、光电设备制造，但纺织材料和纺织产品等产业竞争力呈现下降趋势。工程类相关产业建筑业竞争力呈现不断上升的趋势，但指数值较低。服务采购类相关产业的国际竞争力整体较弱，但也呈现上升趋势。另外，从政府采购市场开放的宏观经济效应和产业产出效应看，中国与不同国家（地区）进行双边采购市场开放对进出口和福利增加都产生了正向影响。就采购市场开放的产业产出效应看，与不同国家（地区）开放市场的产出效应呈现差异化特征。其中，除传统劳动密集型产业是中国的优势产业外，运输设备制造业等高技术产业产出也实现增长，其产出效应因开放合作国家（区域）不同而有差异。中国建筑业和服务业因发展水平较低，采购市场开放受益较小，这也与产业国际竞争力测算结果吻合。

推进政府采购市场开放

自由贸易区框架下双边或多边合作密切，有更加优惠的贸易安排，在法律法规、政策协调方面已达成一些共识。与之前WTO框架下的GPA问题研究相比，自由贸易区框架下的政府采购市场开放存在更多的利益契合点，可操作性更强。

在区域经济一体化发展呈现出许多新趋势和新特点的背景下，中国的自贸区建设发展趋势也逐渐明晰。一是协定覆盖范围向更多领域扩展；二是协定开放水平将进一步提高；三是协定对象向重点国家和地区发展。与WTO框架下的《政府采购协定》谈判相比，自由贸易协定框架下的政府采购市场开放谈判具有更高的灵活性，与部分自贸伙伴国的政府采购市场开放条款能够为中国政府采购市场的全面开放提供先行试验和压力测试。因此，开展自贸协定政府采购议题的谈判应遵循科学评估、循序渐进、包容差异等原则。自贸区战略框架下政府采购市场的对等开放应稳步推进。一是通过科学评估保证政府采购市场对等开放；二是注重循序渐进地开放国内政府采购市场；三是综合考虑多种因素开展FTA政府采购议题谈判；四是设计兼具稳定性和灵活性的政府采购条款范本。

中国在自由贸易区框架下展开政府采购市场开放谈判时，首先，要按照先易后难的递次顺序选定自贸区谈判合作方，从日本、韩国、东盟等已有自贸区谈判基础的国家（地区）切入，达到先行先试的目的，进而依次展开谈判；其次，谈判时要充分考虑采购市场开放对双边经济社会发展的影响，在互惠对待原则的基础上，对使中国福利、进出口等增加幅度较大的谈判伙伴要制定详细的谈判计划和策略，将其作为重点谈判对象促进协议的达成。对于美国、欧盟等体量较大、互惠互利效应明显的潜在合作伙伴和利益相关方，要积极促进协议达成；最后，充分考虑自身的产业竞争优势和市场开放对产业冲击影响，针对不同的合作伙伴制定差异化的产业开放策略。在坚持货物采购优先开放的总体原则下，暂缓开放或渐进开放竞争力较弱的工程及服务业，做到风险可控。

自由贸易区框架下政府采购市场互惠对等开放在推进阶段上，我国首先要考虑与周边区域的一体化发展战略。面向东盟、日、韩等国家与区域，我国要在更大范围、更大程度上推进自由贸易区建设。然后，我国应适时加强与‘一带一路’及西方国家之间的点、线和网状开放节点的构建，不断拓展自由贸易区建设的基本面和发展面。在提高质量上，我国要在影响力和规模化拓展的基础上，不断推进自由贸易区框架下政府采购市场开放范围与结构的优化，在与对象国之间具有更大互补性、更大前沿性的对象领域实现互惠对等发展，加强在生态、环保和科技等领域的竞争合作，在参与、贡献、引领革新和创新发展上发挥协同作用和效应。

自由贸易区框架下政府采购市场开放首要的基础和前提是构建有效的开放型内部治理体系。通过在产业发展、政府采购、法律规制和协调机制等方面加强制度设计与供给，治理体制得以调整、补充、优化和完善。策略选择关系到自由贸易区框架下政府采购市场开放的具体谈判应对层面，应坚持互利共赢、互惠对等、有竞争有合作的原则。开放应把握力度、尺度和余量，并服务于相关开放协议协定的形成。

（本文系国家社科基金项目“自由贸易区框架下政府采购市场互惠对等开放问题研究” （17BJY014）部分成果；作者系山东社会科学院党委书记、院长、研究员）