近些年来,我国的城镇化建设取得了卓越的成就。自2000年10月党的十五届五中全会明确提出实施城镇化战略以来,我国城镇化加速发展,2012年底城镇化率已达到52.6%。但是,之前的城镇化进程,在取得巨大成就的同时,也积累下来了很多不符合科学发展观要求、亟待处理和破解的突出问题。

首先,人口城镇化滞后于土地城镇化。近些年来,一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号,盲目拉大城市框架,滥占耕地、乱设开发区,不断扩大城市面积。部分地区在“经营城市”的理念下,大肆追求土地增值的收益,进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上,已成为影响社会稳定的隐患；另一方面,促进农民工在城市落户的制度仍未完善,导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度的现象。

数据显示,1990年至2011年的21年间,城市建成区面积和城市建设用地面积都迅速扩大,但人口城镇化水平却没有得到相应的提高。全国城市建成区面积增长239%,城市建设用地面积扩大261%,而人口城镇化率仅增94%,空间扩张速度是人口城镇化增长速度的2.54倍,城市建设用地面积增长速度是人口城镇化增长速度的2.78倍。参照国际标准,为了保证城市开发效率和资源环境保护效果,土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当,城市用地增长率与城市人口增长率之比,大约在1到1.12之间较为合理,而中国1990年至2011年的21年间,用地增长弹性系数为2.02,大大超过了国际标准。

由于征地范围过宽,补偿严重不足,被征地农民生活水平下降、就业没有着落的问题相当突出。中国出现了数目惊人的失地农民,游离于城市和农村之间,带来一系列经济和社会问题。若按此模式继续推进城镇化,失地农民的数量还会大量增加,成为影响社会稳定的重要因素。

其次,“半城镇化”现象突出。虽然近些年来我国城镇化迅速发展,城镇化率大幅度提升,但是,在城镇化的品质方面,却存在严重的问题。2012年末全国农民工总量为26261万人,其中,在本乡镇以外从业6个月以上的外出农民工16336万人,在本乡镇内从事非农产业6个月以上的本地农民工9925万人。广大农民工虽然在城镇化率统计中被计入了城镇人口,但并不是被内部化了的特定城镇人口。有关研究显示,目前只有1.7%的农民工落户城镇,户籍人口城镇化低于常住人口城镇化近20个百分点。城镇化的核心是人口城镇化,即农民转化为市民。由于这部分城镇人口具有较大的流动性和不稳定性,并没有完成向城镇转移和融入的过程,由此导致一系列社会问题,如留守老人妇女儿童问题、民工潮问题、农民工临时夫妻问题、城乡两栖人口问题等。有数据显示,在农村人口中,留守儿童有5800多万人,留守老人有4000多万人,留守妇女有5000多万人,这构成了中国城镇化中最尴尬且影响深远的家庭分离现象。同时农民工也未能完全享有城镇居民的福利,在就业、社会保障、子女教育等方面不能享受同等待遇。

最后,城镇化粗放发展与生态宜居环境难以协调。建设美丽中国,实现中华民族的可持续发展,要把生态文明的理念融入新型城镇化整个过程。土地、水、能源是城镇化发展的重要保障。我国是资源、能源极其贫乏的国度,但在推进城镇化的过程中,还存在着土地、能源、水等资源严重浪费的现象,相当一部分城市已面临资源、能源的瓶颈,城市后续发展受到严重制约。从水资源来看,我国人均水资源仅为世界平均水平的1/4,被国际有关组织列为贫水国家。从能源状况看,伴随城镇化发展,建筑、交通能耗增加很大,由此造成的能源问题比产业能耗问题更大,更难克服。从环境状况来看,我国大气污染、水体污染相当严重,城市垃圾无害化、减量化、资源化步伐缓慢,城市生态环境质量仍然没有得到根本改善。当前,我国多地区遭遇雾霾天气。表面上看,雾霾的形成是天气变化异常所致,但本质上却是机动车尾气、电力燃煤及工业污染等造成的,是我们在工业化和城镇化的过程中忽视环境保护而累积的恶果。一些地区在城镇化过程中,仍然在走低效率、低产出、高消耗的粗放型经济发展道路,从而导致人口膨胀、交通拥挤、环境污染等问题日益突出,这不仅让人们很难同步共享发展成果,也严重影响了经济社会的发展和稳定。

现行城镇化过程中存在的问题,有赖于新型城镇化道路来解决；而新型城镇化道路能否走通,关键取决于能否以新的理念和新的思路化解城镇化过程中的困难和问题,推进城镇化持续健康发展。

树立“以人为本”的城镇化理念。城镇化虽然包括城镇规模的扩大、城镇质量的提高、城镇形象的改善以及城镇产业的发展,但城镇化的核心是人口城镇化。应将城镇化理念由以物为本转变为以人为本。把“人”的发展作为城镇化的核心,“人”的发展才是城镇化的出发点和最终归宿。农村人口不断流向城市,实质是从发展机会较少的地方涌向发展机会更多、更大的地区。数亿人口在各类大小城镇的平台上努力寻求大大小小的机会,实现自己、发展自己,进而促进城镇的繁荣,促进经济社会的发展。在“以人为本”理念指导下,推动农民工的“市民化”,为农民工提供与城镇居民相同的公共服务,是提高城镇化水平的必然选择。当前,我国有2.6亿多已经实现非农化的农民工并没有真正实现市民化,这是统筹城乡城镇化发展的巨大挑战。如果首先帮助他们进一步实现市民化,不仅可以按期完成2020年基本实现城镇化、城镇化率达到60%左右的目标,而且能够减少农民市民化的新增成本,更容易实现人本发展的城镇化。应有序、分步推进农民工“市民化”,为具备条件农民工提供与城镇户籍人口相同的“公共服务包”,避免出现新的二元结构。鼓励和支持劳动人口和供养人口的空间弥合,并将城市公共服务向农民工家属拓展。

改革体制机制,加强制度创新。城镇化应推动几亿农村人口顺利融入城镇生活和现代文明,全面提高人民的生活水平和幸福指数。应创造条件、改革创新,让农村转移人口进得来、住得下、留得住、融得进、可创业、能就业,成为城镇建设者和发展成果享受者,成为城镇活力和创造力、竞争力的重要来源。为此,必须彻底改变城乡二化元体制,为农村人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件。二元体制不仅是我国经济社会协调发展的结构性障碍,也是阻碍我国城镇化健康发展的结构性障碍。当前,我国已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期,必须将城镇化的发展置于城乡一体化的新格局下进行推进。首先,改革户籍制度,为城乡人口自由流动创造条件。其次,健全农村土地管理制度,破除城乡二元化的土地产权制度,实现城乡土地权益平等、自由交换,为土地流转及土地资源的合理配置提供保障。最后,完善社会保障制度,逐步建立城乡一体的社会保障体系,减轻农民对土地的依赖,促进农村富余劳动力稳定转移,逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。

因地制宜推进城镇化建设,提高城镇综合承载力。城镇化是人口向非农产业和城镇聚集的过程,它直接带来城乡人居空间布局的调整和变化。城镇化应成为一个城镇更宜居、乡村更美丽、城乡发展一体化的过程。应该对城乡产业发展、城镇空间布局、公共设施建设及生态环境保障等等科学规划、合理布局。要坚持规划先行、管理配套,着眼全局和长远,制定好城镇功能、空间和产业规划,处理好建设与管理、服务的关系。要坚持因地制宜、突出特色,强化自然、历史、文化等特点,注重提升城镇的内在质量。要坚持改革推动、政策引导,创新和完善政策措施,健全公共服务体系,改善城乡人民生产生活条件,实实在在地提高城镇化水平和人民的幸福指数。提高城镇综合承载能力,一方面应转变城镇化发展方式,从“外延式扩张”转变为“内聚式发展”,走资源节约型城镇化道路；另一方面,要对城市资源、产业、设施和服务进行优化配置,提高财政效率和管理水平,最大限度地吸纳人口,并保持城市经济发展及人们生活质量的提高。切实提高城市综合承载力,要综合提高城市就业吸纳能力、防灾减灾能力以及交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平,全面提升城市生产生活功能。要立足区域空间提高大都市的综合承载能力,以迅捷化交通网络、无差别公共服务、均等化就业机会为核心,鼓励和引导大都市区人口和产业向周边城市和城镇扩散,在更广阔空间内提升大都市综合承载能力。要以加大投资为核心,增强小城镇的承载能力,切实加强基础设施建设,提高公共服务能力和水平,积极培育特色优势产业,不断扩大就业机会,提高小城镇的人口吸纳能力。

(课题组成员:王希军　张凤莲　冯锋　赵迎芳)