部分机构以“养老”之名,行房地产业之实,存在套取用地指标和财政补助嫌疑。

机构养老是社会养老的重要组成部分,是居家和社区养老的重要补充。近年来,我省陆续出台了一系列扶持、鼓励养老机构发展的政策,养老机构数量增长迅速。截至2015年底,全省共拥有各类养老机构3129个,床位60.5万张,另有社区老年人日间照料中心2579家,农村幸福院5745家,全省养老服务呈现出公办、民办、公建民营养老机构齐头并进,居家、社区、机构养老比翼齐飞的良好局面。

近期,山东社科院人口所联合山东省老年产业协会,对分布于全省17市的45家养老机构进行了调研,发现我省养老机构在保持良好发展势头的同时,也还存在一些制约健康发展的问题,需要加以认真对待和解决。

养老的社会潜在需求巨大,但现实需求不足。2015年底,我省各类养老机构床位数为60.5万张,按照每千名60岁以上老人40张的标准计算,尚缺少近30万张。另一方面,现有机构的平均入住率只有46.7%,有的甚至不到10%,资源闲置浪费现象严重,现有床位已经供过于求。

地区差异制约全省养老机构均衡发展。和东部地区相比,中西部地区机构一是投资较少、规模较小,二是规范化水平不高,三是入住率较低,四是养、护、医结合不足,五是护理员持证率和持证级别低。

医养结合推进缓慢,养、护、医功能分离。一是服务内容具有局限性,难以辐射社区,在所调查的机构中,只有2家有近期向附近有养老需求的家庭辐射的打算；二是失智、失能老年人群体未得到足够重视,失能老人收住率只有30%；对于失智老人,绝大多数机构明确拒收,甚至有的机构只接受自理老人；三是互联网+网络服务平台进展缓慢；四是医养结合推进缓慢,名义上有医养结合功能的只占50%。

政策扶持不到位,民办养老机构发展困难。一是贷款融资难,所调查机构中,只有1家曾经享受到国家贴息贷款；二是享受政府补助少,六成以上机构处于亏损状态,近一半的机构没有享受到国家任何补贴；三是部分地区区县级财政配套不到位；四是经营风险大,机构综合险未普遍开展；五是政策相互前置,其突出表现是消防验收要求的前置条件太多,这是导致养老机构、尤其是民办机构无证经营的最直接原因；六是长期护理保险覆盖人群少；七是部分有需求老年人收入低,入住机构经济压力大,难以实现入住机构养老的愿望。

行业规范和引导不足。一是养老机构的标准化建设滞后,如机构建设标准、护理服务标准、老年人能力评估和机构服务水平标准；二是政出多门,统一协调不够；三是省老年产业协会职能有限,发挥作用不够；四是部分机构以“养老”之名,行房地产业之实,存在套取用地指标和财政补助嫌疑；五是缺乏第三方评估机构。

专业护理和管理人才短缺。一是护理员社会地位和待遇偏低,招聘困难且稳定性差；二是护理员队伍整体年龄偏大,多数为周围村民或是城镇下岗、退休人员；三是护理员队伍专业化参差不齐,准入门槛低,尚有近20%的护理员没有任何证书。

公办、民办、公建民营机构待遇差异巨大。公办机构的人员以及建设、运营经费全部来自财政拨款,硬件设施好,工作人员收入高,社会知名度和认可度高,因而入住率高；公建民营机构的硬件设施相对较好,在运营方面可以得到政府投资或照顾,而且人们的认可度也较高,导致入住率较高；民办机构最为困难,除了国家给予的补贴外,其他全部经费都要自掏腰包、自负盈亏,亏损经营比率高达75%。

无证经营问题突出,消防设施不合格成最大障碍。养老机构的无证率高达36.4%,这一问题在民办机构中尤为突出,甚至有的市所有民办机构全部属于无证经营,这无疑是养老机构发展中的一大隐患。

日间照料中心、农村幸福院建设有名无实。截至2015年底,我省共有社区日间照料中心2579家,农村幸福院5745家。但是,据我们的调研了解,几乎所有市县的此类设施都处于闲置状态,可以说是有名无实。这一问题,必须引起有关部门的高度重视。

社会支持力度还需加强。一是志愿服务不稳定,一般是在春节、中秋节、重阳节等重大传统节日才上门提供一般性照料服务和环境卫生服务,缺乏自发和经常性的服务活动；二是机关事业单位、企业和社会力量资助有选择性,即多是选择公办机构或是那些规模较大、知名度较高、处于市区的民办机构,而那些规模不大、知名度不高、位置偏远的机构则少人问津。

针对这些问题,我们需要采取多种措施、综合施策,通过顶层设计、具体制度、加强监管等多方面的改进,不断提高养老机构的服务水平和服务效率。

加强顶层设计,明确近远期目标。近期,应以规范提高现有养老机构水平和将闲置设施改造为养老机构为主,不再大规模兴建新的养老机构；远期,则应根据实际需要和条件,合理布局,以建设新的、医养护结合的养老机构为主,支持机构实现功能辐射,为周围居家养老和社区养老提供支持,使居家、社区和机构养老融为一体。

加强相关制度建设。一是加强组织领导,成立由省领导任组长,民政、人社、财政、住建、卫计、国土、公安消防等部门参与的“社会养老服务建设领导小组”,进一步明确各部门责任,共同推动各项扶持政策真正落实到位；二是推进养老服务标准化,包括机构设施标准、服务标准、评估标准等；三是及时总结青岛等地的长期护理保险试点经验,尽快在全省范围养老机构实行长期护理保障制度；四是由省老年产业协会主导,建立第三方评估机制,改变当前养老机构既当裁判员又当运动员的局面；五是改善优化考核指标,对养老床位建设指标实行弹性化考核,更加注重实际需求和建设质量,改变一哄而上、导致资源闲置浪费现象；六是公布政府购买养老服务目录和各项细则；七是引导养老机构服务辐射周边社区,鼓励支持机构为周边社区提供居家和社区养老服务；八是信息开放,注重对养老机构的优惠扶持政策及时宣传到位；九是加快筹建各级老年产业协会,切实发挥行业协会研究制定并监督执行“行规行约”、产业规划、机构评估、技能鉴定等职能。

加强和完善对民办和公建民营机构的扶持政策。一是由省、市、县(区)三级政府和机构共同出资,购买机构综合责任保险；二是减少或取消养老机构建设补贴,将节省下来的资金用以加大运营补贴；三是对于消防设施不达标但入住率较高的机构给予改造补贴；四是将运营补贴期限由3年延长至5年；五是切实简化、取消养老机构建设中不合理的前置条件；六是加强对养老机构的管理、监督和考核,对机构探索实行以奖代补。

重视和推进养老服务人员队伍建设。一是建立护理员补贴制度,对实际在岗的护理员按照技术等级和服务年限分别按月给予一定补贴,切实增加一线服务人员收入；二是与护理专业学生签订正规劳动合同,提高护理员队伍专业化水平；三是完善护理员培训制度,让培训走进机构；四是注重培养既熟悉有关政策,又懂得养老机构运营的管理人才；五是开发社工、社会福利师、康复师、心理咨询师等岗位,培育综合性人才；六是通过宣传教育、评选优秀护理员等活动,提高护理员等养老服务人员的社会地位。

对日间照料中心和农村幸福院实行转型升级。重新定位社区日间照料中心和农村幸福院的功能,停止大规模兴建新的此类设施,不再自上而下地对各地区新建数量提硬性要求；同时,对现有此类设施进行改造,一部分改建为社区嵌入式小型住养、托管机构,一部分改建为老年人活动中心,切实提高其使用率。

发展社区嵌入式小型养老机构。目前的养老机构建设有高大上的倾向,脱离普通群众的接受能力。今后应重点发展社区嵌入式小型养老机构,此类机构不仅建设成本低、运营管理难度小,方便老人入住和子女探望,而且有利于为居家和机构养老提供方便、快捷服务,是将居家、社区和机构养老融合为一体的理想途径。

大力推行医养结合模式。一是制定医养结合标准,明确医养结合的内容、条件、实现途径等；二是打破条块分割,理顺管理体制,卫生、人社部门要积极作为,不能让民政部门唱独角戏；三是降低养老机构举办医疗机构和实行定点医保的门槛；四是拓宽供给渠道,鼓励医疗机构举办或向养老机构转型发展；五是制定扶持养老机构实行医养结合的政策。

加快公建民营养老机构推进步伐。一是制定机构硬件设施标准、服务标准和承包费等标准,所有公建机构一律实行招标,避免国有资产流失；二是对于适于改建为养老机构的部分闲置设施,按照统一标准,由政府进行改建,然后转为民营。

转变传统养老观念。切实转变进机构养老丢人、不孝以及养老服务人员职业卑贱、地位低下等传统观念。对此,舆论宣传部门应发挥主要作用,多传播关于社会养老方面的正能量,让人们的观念适应老龄化时代的要求。

强化社会支持力度。着重做到三点:一是积极引导企业、个人、慈善组织等社会力量共同参与机构养老事业,为养老机构、尤其是民办机构提供更多的物质和活动支持；二是尽快建立老年产业引导基金,为养老机构、尤其是民办机构提供及时有效的资金支持；三是加强宣传和引导,让更多的志愿者和志愿者队伍走进养老机构,尤其是那些知名度不高、得到社会支持较少的民办机构,去奉献他们的爱心。

(作者崔树义系山东社科院人口所所长、二级研究员；作者田杨、杨素雯系山东社科院人口所 博士)