【摘要】经济区在国民经济和社会发展中具有特别重要的地位。经济区与行政区相比，更体现区域特色，强调经济的内在联系，强调市场配置要素。从国际国内的发展看，从行政区经济走向经济区经济是必然的途径。目前各经济区在发展过程中遇到了行政壁垒的制约，影响经济一体化发展，创新完善经济区经济管理模式势在必行。目前国家批复的经济区主要包括国家级新区、国家改革试验区和区域性发展规划，地方层面也创设了一些不同类型的经济区，其区域板块管理模式各不相同。十二五期间，应通过深化改革，全面探索建立与经济区发展相适应的管理模式：包括探索行政区划调整，建立统一行政架构的经济圈；构建区域协调管理机构，协调各行政区的利益矛盾；强化规划刚性约束，建立经济统筹推进的机制；完善政策法规体系，加大对经济区发展的支持；加快政府职能转变，适应经济区经济发展要求。

【关键词】经济区；管理模式；改革研究

经济区在国民经济和社会发展中具有特别重要的地位。党的十七大强调，“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”，“形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。近年来，国务院相继批准设立了一批经济区或示范区，各地也积极规划并努力争取设立相关经济区。目前，各地对经济区经济管理模式尚处在探索阶段，对区域经济一体化发展的促进作用还不明显。因此，亟需加强经济区经济管理模式的研究并在实践中不断创新和完善。

一、经济区经济及其管理模式的基本内涵

经济区经济是与行政区经济相对应的概念。行政区是国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元，具有比较稳定的地理界限和刚性的法律约束。行政区经济是指在既定的行政区划范围内，由于行政区域对区域经济的刚性约束而产生的经济现象。

经济区是客观存在的经济活动区域，是以中心城市为核心，以广泛的内外经济联系为纽带的开放型经济地域，具有中心相对稳定、边界模糊、对外开放、对内紧密联系的特征。经济区经济，是指以中心城市为依托，在生产、流通等方面紧密联系，互相协作，内部具有很强经济集聚性的经济综合体。经济区经济体现区域特色，更强调经济的内在联系，强调市场配置要素。研究经济区经济管理模式，主要是从经济区经济发展的实际情况出发，研究经济区内经济发展变化规律，通过创新建立相应的管理体制机制，实现经济区资源的最优化配置，取得经济效益最大化。

二、创新完善经济区经济管理模式势在必行

（一）从国际国内的发展看，从行政区经济走向经济区经济是必然的途径。从行政区经济走向经济区经济，这是欧美工业化国家实现现代化的一条重要途径，也是国内改革开放、推进现代化进程的一个重要现象。从欧美国家的现代化实践看，区域经济自上世纪50年代快速融合发展。上世纪50年代，美国沿大西洋中部，北起波士顿，南至华盛顿，建立了由5个大都市和近200多个中小城市组成的世界上最早的大都市连绵带。日本则建立了东京、大阪和名古屋三大都市圈，成为亚州大都市连绵带发展程度最高的国家。1957年，法国也提出了“大都市圈”的概念，并形成了世界6大都市圈。2、从国内发展进程看，我国初步开始了从行政区经济到经济区经济的转型发展。改革开放使国家工作中心从政治斗争转向经济建设，各地政府被赋予前所未有的经济建设和管理权限，更多地承担了相应的发展责任。从本世纪开始，由于全球化、市场化、工业化、城市化的带动，跨行政区域的区域经济一体化热潮从理论研究到实践探索都在持续升温。特别是近几年一些经济区、都市圈相继形成，成为带动经济发展的重要方面。实践表明，中国的区域经济发展战略已开始了从行政区经济向经济区经济的重大转变。

（二）各经济区在发展过程中不约而同地遇到了行政壁垒的制约，严重影响着经济一体化的健康发展。近几年来，我国新一轮的区域发展正以前所未有的密集度，跃升至国家战略层面。自2008年起区域发展规划密集出台，2009年至今年7月底国家批准了13个区域发展规划。各经济区在发展过程中不约而同地遇到了行政壁垒的制约，地方政府管理体制在行政区划、职能定位、机构设置和运行机制等方面与区域经济一体化存在许多不适应的地方，在发展中遇到了不少矛盾和问题。

1、政策资源的内敛性导致行政壁垒。政策资源内敛性是在一个行政区内，以行政力量为中心的政策资源对内的加强与对外的排斥特征。当前情况下，政策资源仍然超越市场资源，是主导地方经济发展的强势资源。由于经济区内各地方政府出于本行政区利益的考虑，使政策资源呈现内敛性，用政策资源包围市场资源，造成了不同行政区划间为了争夺优势政策资源而相互抵制。

2、经济区内产业布局行政色彩浓厚。经济区内各行政区为了发展的需要，不顾及区域发展的差异性，产业大而全、小而全，重复建设和产业雷同现象比较严重。各行政区在落实国家规划，争取项目、资金、政策方面独立开展工作，缺乏协同统筹。有些项目上存在相互坚持、各不相让的问题，内耗式竞争不断加剧。

3、经济区内各级政府合作协调难度较大。打破行政壁垒，实现区域经济一体化发展，这是上级政府的施政愿望。但经济区内各行政区相互独立，各自为战，行政区之间的竞争多于合作。各经济区建立的协调机构，由于缺乏权力和法制的保障，相对于行政区内地方政府而言，这些协调机构处于弱势地位，在协调和推进区域经济一体化难度很大。

4、地方政府缺乏区域经济管理的经验。地方政府区域经济宏观管理和公共服务的机构还不健全，尤为重要的是地方政府缺乏专门的区际合作机构作为区域经济一体化的组织沟通平台。同时，地方政府缺乏对区际公共事务的管理和政府之间公共关系处理的经验，缺乏对区域经济一体化发展所需公共服务和公共产品的供给能力。

三、当前我国主要经济区及其管理模式

目前全国获批的区域经济区越来越多，已经达到了让人眼花缭乱的地步。据统计，2008年以来，全国获批的经济区主要有：

1、《广西北部湾经济区发展规划》。2008年2月21日国务院正式批准实施。

2、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》。2009年1月7日国务院公布。包括广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市为主体，辐射泛珠江三角洲区域，并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划。

3、《支持福建加快海峡西岸经济区的若干意见》。2009年5月14日国务院公布。包括海峡西岸经济区地理范围包括福建福州、厦门、泉州、漳州、莆田、宁德、龙岩、三明、南平，浙江温州、丽水、衢州，江西上饶、鹰潭、抚州、赣州，广东汕头、梅州、潮州、揭阳等20个设区市。

4、《江苏沿海地区发展规划》。2009年7月14日国务院印发。包括沿海的连云港、盐城、南通三市。

5、《横琴总体发展规划》。2009年6月24日国务院常务会议原则通过。包括整个横琴岛。

6、《关中—天水经济区发展规划》。2009年6月25日国务院正式发布。包括陕西省西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌、商洛（部分区县）和甘肃省天水所辖行政区域。

7、《辽宁沿海经济带发展规划》。2009年7月1日国务院常务会议讨论并原则通过。包括大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛6个沿海城市所辖行政区域。

8、《促进中部地区崛起规划》。2009年9月23日国务院常务会议原则通过。中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。

9、《中国图们江区域合作开发规划纲要》。2009年8月30日国务院批复。包括吉林省范围内的长春市、吉林市部分区域和延边州（简称长吉图），同时辐射我国其他参与图们江区域国际合作的辽宁省、黑龙江省和内蒙古自治区等地区。

10、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》。2009年12月1日国务院通过。包括山东省的东营市、滨州市全部及潍坊市、德州市、淄博市、烟台市部分地区，共19个县（市、区）。

11、《鄱阳湖生态经济区规划》。2009年12月12日国务院正式批复 。包括南昌、景德镇、鹰潭3市，以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安的部分县（市、区），共38个县（市、区）。

12、《甘肃省循环经济总体规划》2009年12月24日国务院批准实施。

13、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》2009年12月31日国务院公布。

14、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。2010年1月12日国务院正式批复。包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城九市全境和六安市的舒城县、金安区，共59个县(市、区)，辐射安徽全省，对接长三角地区。

15、《重庆“两江新区”总体规划方案》。2010年5月7日国务院正式批复。涵盖江北区、渝北区、北碚区三个行政区部分区域。

16、《长江三角洲地区区域规划》。2010年5月24日国务院批复。长江三角洲地区（以下简称“长三角”）包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州市，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州市，共16个市。

从获得批准的经济区情况看，主要有三大类：第一类：国家级新区。主要包括：天津滨海新区、上海浦东新区、重庆两江新区、横琴新区、以及较早批复的郑东新区和沈北新区。特区的吸引力在于以“试验”的名义向地方让渡中央的部分职权，激励地方政府在完善市场经济体制的探索中拥有更大的自主权。这也是中央政策支持的最重要一点。第二类：国家改革试验区。主要包括深圳综合配套改革、长株潭城市群两型社会综改试验区、武汉城市圈两型社会综改试验区等。全国综合配套改革试验区有别于改革开放初期设立的经济特区，它是中国最新的改革开放前沿阵地，是以综合配套改革代替单纯的政策优惠，调动各种创造性因素。试验区拥有关键的“先试权”，在改革中遇到具体问题，可以自行进行摸索试点，然后再根据实际需要申报国家相关政策支持。第三类：区域性发展规划。主要包括：广西北部湾经济区、福建海峡西岸经济区、江苏沿海地区、关中-天水经济区、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、安徽皖江城市带承接产业转移示范区、海南国际旅游岛等。

目前，这些区域板块管理模式主要有五类：（一）地方政府间自主协调模式。如长三角区域。目前，长三角经济区地方政府合作与协调机制的核心包括三个会议：（1）沪苏浙省（市）长座谈会，每两年由三省（市）轮流举办一次；（2）经济协调会，由长三角各个城市的常务副市长参加，每年举办一次；（3）协作办主任会议，主要职责是落实前两个会议上形成的决议和方针，不定期召开会议。在这三大会议构建的核心协调机制之外，还包括长江三角洲16城市市长论坛、长江三角洲16城市市长联席会议、长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会以及长江流域发展研究院、长江开发沪港促进会等沟通平台。（二）省级政府派出机构协调模式。如长株潭区域。湖南省政府成立了以省长为组长的长株潭一体化领导协调小组，确定了“总体规划启动、基础设施先行、重大项目跟进”的指导思想，牵头组建有权威性的协调机构和制定统一的发展规划。另外黄河三角洲高效生态经济区也是采取这种管理模式。（三）联合党委领导下的协调模式。如乌昌经济区。在不涉及两地区划调整的前提下，新疆维吾尔族自治区成立自治区党委派出机构“乌昌党委”。主要任务是统筹乌昌地区的经济社会发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌经济社会发展中的重大问题，全力领导乌昌经济一体化。（四）管委会领导下的协调模式。如两江新区管理模式。两江新区开发建设领导小组下设两江新区管理委员会（党工委）。 两江新区管委会（党工委）负责统筹两江新区范围内规划布局、开发建设、统计、宣传及其综合协调等；按照重庆市政府授权，负责鱼石片区的基础设施和功能开发建设；受市政府委托，代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会。（五）统一行政架构管理模式。如天津滨海新区。在经过近两年的准备，今年完成了政改主要目标，被理论界称为“最彻底的”新区新政改革。主要是撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，组建城区管理机构、功能区管理机构两类区委、区政府的派出机构，建立起了统一的行政架构。同时赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。

四、推进经济区管理模式创新的几点思考

（一）探索行政区划调整，建立统一行政架构的经济圈。合并行政区可以按照规模经济的要求更有效地提供服务，能够破除行政壁垒制约，实现经济区经济的统筹协调发展。天津滨海新区改革前，包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区3个功能区以及东丽区、津南区的部分区域，9个功能区。新区内“大”区套“小”区，“区”中有“区”，行政结构复杂，新区一度被称为“三方四国”的“独联体”。改革后彻底理顺了经济区与行政区的关系，消解了滨海新区一直以来存在的体制障碍。有专家预测，天津滨海新区实行新的管理模式后，随着体制的不断释放，未来三到五年可拉动1.5万亿投资。通过行政区划调整，推进经济圈的形成，将成为当前改变行政区经济的最为现实和有效的途径之一。对此，要树立区域观乃至全球观，淡化行政区的旧观念，解放思想，探索行政区划调整的办法和措施，有条件的经济区可通过行政区划调整，建立统一行政架构的经济圈，实现了经济区和行政区的完全统一，破解经济区经济和行政区经济的体制机制障碍。

（二）构建区域协调管理机构，协调各行政区的利益矛盾。行政区划本身的特性决定了行政区划改革的非常态性。相对而言，强化协调机构的作用并促进经济区经济一体化发展才是根本之策。在区域经济一体化过程中，市场要素若在各个行政区域间自由流动需要政府加强交流、合作与协调，这也必然要求专门的机构承担这方面的职责，如“长江三角洲城市经济协调会”就是为了长三角经济一体化发展而专设的。这些组织只能在寻找各成员之间的利益共同点，推动具有互利互惠和双赢性质的项目上发挥作用，对于协调各方之间的利益矛盾则基本上无能为力。因此，借鉴国外经验可建立相应的跨区管理机构。可选择三种不同的路径：其一，在各区域政府之上设立统一的、跨区域的专职机构，取代互不隶属的分头管理机构，使区域政府的相关部门成为其分支组织，国外成功的案例如美国密西西比河管理局；其二，在中央政府层级设立负责区域管理的综合性权威机构，负责制定区域规划，组织跨区域重大基础设施建设，处理区域间利益冲突；其三，由中央政府职能部门牵头，相关区域的地方政府、企业和中介组织共同参与的治理型组织模式。

（三）强化规划刚性约束，建立经济统筹推进的机制。一是统筹区域规划。编制区域规划的目的就是破除行政封锁，推动行政区经济走向经济区经济。经济区内各行政区要严格落实国家规划，与国家规划衔接编制好本行政区的专项规划，推进区域规划的统筹。二是统筹区域市场。打破在资金、人才、技术、产品流动等方面的各种障碍，确保形成区域内统一市场体系，实现区域间市场开放和要素自由流动，促进区域间的交流合作，形成竞争、有序、统一、开放的经济区。三是统筹基础设施建设。统一协调区域基础设施建设和环境保护，避免不必要的重复建设，实现区域基础设施建设一体化。四是统筹产业发展。根据各个经济区的资源条件，遵循市场规律，制定一些共同的政策，引导和鼓励经济区内的产业分工、促进经济区内产业结构调整，形成具有比较优势的产业结构，建立合理的产业结构体系，避免产业大而全、小而全，甚至恶性竞争。

（四）完善政策法规体系，加大对经济区发展的支持。一是制定相关的法律法规。目前国家区域发展战略的实施一直停留在政策层面，因此要加快政府相关立法计划的实施，将经济区发展的总体思路与原则、管理的体制和机制、规划的制定与实施、特定区域的开发与保护等内容以法律的形式固定下来，逐步完善促进区域协调发展的法律体系。二是完善有关的政策体系。受行政区经济的影响，仅通过地方政府或机构的协商是难以从根本上改变经济区经济遇到的一系列的制约。因此，国家在促进区域合作机制不断完善中的指导和协调作用仍然十分重要，有必要尽快研究出台促进区域合作发展的政策性文件，切实发挥中央政府推动区域合作的催化和引领作用。

（五）加快政府职能转变，适应经济区经济发展要求。具体而言，地方政府就要在发展中创造良好的软硬投资环境，合理选择主导产业，优化经济结构，提供公共服务，促进区域之间的经济交流与合作，构建富有竞争力的、可持续发展的区域分工与协作体系。要由统治型、强势型行政理念向服务型、治理型行政理念转变，培育形成共存共生、开放合作的文化观念，增强对区域经济一体化的认同。要由过程管理向目标管理转变，由以微观管理为主向以宏观管理为主、微观管理为辅转变，由直接管理向间接管理转变，由行政区行政方式向区域公共管理方式转变。

              （原文载于《甘肃理论学刊》2010年  作者张述存系山东社会科学院院长）