山东省提出并开始实践新旧动能转换发展战略，这无疑抓住了经济发展的关键。中国经济发展至今，依靠传统生产要素的发展潜力已经递减，需要开发新的发展动能。但新的发展动能包含很多方面，既包括技术改进、产业升级、贸易改善等经济领域的改革，也包括区域协调、人才积累、教育调整等政治、社会领域的改进与发展。面对如此众多且相互交织的问题，对各级政府来说，新旧动能转换应该从何入手？笔者认为，新旧动能转换的根本是提升制度竞争力。围绕着提升制度竞争力来开展工作，才能够有效地实现新旧动能转换。

制度环境决定交易成本的大小

新旧动能转换需要更多地启用科技人才，更多地发展高新技术产业，尽可能多地发展金融、创意、教育、文化、电子网络等服务业，而这些产业都是制度密集型产业。所谓制度密集型产业，即对制度环境敏感的产业。这些产业交易的频度高，因而交易的合同或契约会比较多；在生产或交易过程中涉及的人比较多，道德风险也比较大。所以，这些产业高度依赖于制度对产权的保护和对合同法的执行效果。这些产业的沉淀资本少，流动性大，也是它们对制度环境敏感的一个重要原因。

一般而言，发达国家拥有资本优势，发展中国家拥有劳动力优势。按照比较优势原理，最佳结合方式应是发达国家的资本大量流入发展中国家，与相对低廉的劳动力结合。但实际上，大量的国际投资都发生在发达国家之间，只有少量的国际资本流入发展中国家。其原因就是发展中国家的制度环境所造成的相对较高的交易成本，抵消了本国的劳动力廉价优势。

在现代经济中，资本、技术、人口、资源等传统因素对经济发展的影响远弱于制度环境。制度之所以能够对经济发展有较大影响，是因为好的制度能够有效地降低交易成本。而交易成本的大小，是资本、人才流动的重要标尺。在经济全球化时代，资本、技术、人口、资源等传统要素都是全球范围内流动的，可以说哪里制度环境好，交易成本低，这些要素就会流向哪里。有学者研究发现，对高技术产业创新绩效影响最大的四个变量是制度环境、经费内部支出、新产品开发经费支出和技术改造经费支出。可见，仅有经费支出是远不够的，塑造良好的制度环境才是较为重要的。

江苏、浙江、广东等地区经济发展比较快，其背后的原因是他们敢为天下先，善于制度实验和创新。可以说，在全国推行的很多制度，都是在南方各地率先实验成功后再推广到全国的。由制度实验、制度模仿构成的制度竞争机制，是改革开放后中国经济快速发展的一个重要动力。好的制度能够有效地降低交易成本，创造更优的创业和投资环境，从而吸引资本和人才。在经济全球化时代，资本和人才都没有绝对的属地，哪里率先创新出更好的制度，哪里就能够吸引更多的资本和人才，从而推动经济繁荣。山东省作为沿海大省，经济走在全国前列，但与上海、广东、江苏、浙江等省市相比，还有很大的差距。这个差距在很大程度上是制度创新力度上的差距。所以，山东省在新旧动能转换过程中，要缩小与上述发达地区的差距，需要在营造更好的制度环境上下功夫。

正式的制度环境对企业投资影响更大

制度环境分为正式的制度环境和非正式的制度环境。正式的制度环境，主要是由政府、企业等正式组织制定并执行的制度约束，特别是政府制度约束，如法律、法规的合理性及其执行状况、政府的工作效率等。非正式的制度环境，是指惯例、习俗、道德等民间自发的制度。正式的制度环境对企业投资影响更大，而且非正式的制度环境也可以通过政府的管理来改进。正式的制度环境的构成要素主要有以下几个方面。

一是对产权的保护。市场经济顺利运行的一个基本条件就是对产权的保护，包括知识产权。对产权的保护不仅需要一套完备的法律，更重要的是对法律的执行。目前，不仅山东省，全国各地都有不同程度的对产权保护不力的情况。例如，假冒伪劣产品的存在，就是对消费者产权保护不周；债务拖欠无法通过法律手段高效解决，就是对债权人产权保护不力；合同法执行不严格就是对贸易方产权保护不好；盗版得不到打击，就是对知识产权保护不力。

二是政府效率。因为很多投资项目需要政府的批准，所以政府的工作效率直接影响着企业的经营成本。需要审批的程序过多、时间过长，都会给企业经营带来额外成本。虽然行政审批程序历经简化，但目前的行政审批与发达国家相比仍然较繁琐。

三是市场化程度。一个好的市场，不仅需要一个好的秩序，而且应有更多的领域向私人部门开放。如果政府干预或垄断过多，就会极大地降低市场化程度。相比之下，山东省的私有部门发展远逊于南方各省市。

四是政府提供的公共服务。政府的公共服务水平对经济发展也有很大影响。例如，基础设施建设状况直接影响到物流成本；科技教育服务影响到经济持续发展的潜力；医疗保健服务对吸引人才有重要作用。苏南之所以吸引了众多的台商，一方面是他们的基础设施建设非常好，另一方面是他们提供的公共服务很健全。山东省的基础设施建设很好，但在其他公共服务方面尚需完善。

五是各类优惠政策。例如，土地价格优惠。中国的土地价格过高，无疑抬高了企业的经营成本。土地价格优惠已成为吸引投资商的重要条件。

非正式的制度环境，主要包括当地的意识和习俗。山东人热情好客，对吸引投资有利，但法律意识、商业意识、合同意识略有欠缺，谈合同容易，执行合同难。这又成为经济发展的制约因素。

多举措提高制度竞争力

针对影响制度竞争力的这些方面，山东省需要切实采取措施，改善制度环境，提高制度竞争力。

第一，有组织地向外商或各地商会征求制度改进意见，有的放矢地完善制度环境。外商熟悉国外的制度，特别是西方的制度。浙商、粤商等商会则熟悉广东、江苏、浙江等地的制度。他们很容易看到山东省商业环境上的不足。可以根据他们的意见或建议有目的地改进制度。

第二，全力引进几个大的跨国公司。大的跨国公司有很强的示范效应，比照跨国公司所需要的制度环境来改进制度，会使本地的制度环境有很大的提升。外企的入驻就使苏州市受益良多。

第三，完善对企业的服务，消除对企业的吃拿卡要等干扰。可以考虑让企业对相关部门进行匿名评审，根据企业评审情况来确定相关部门的工作业绩和考评。

第四，严格保护产权，营造良好的市场秩序。包括严格执行合同法，打击违约和拖欠债务现象。严厉打击假冒伪劣产品，整顿市场环境。大力发展民营经济，增加民营经济在国民经济中的比重。继续简化行政审批手续，提高政府部门工作效率，降低企业运营成本。通过严格执行合同法，打击债务拖欠，也会提高民间的法律意识、商业意识，塑造良好的非正式制度环境，在好客山东的基础上，进一步打造诚信山东。

（作者系山东社会科学院农村发展研究所所长、研究员）