一、当前我省新旧动能转换面临的基本形势

（一）基于需求变动的发展动能后劲不足

当前，受国际需求常态性萎缩、国内经济下行压力加大、投资边际收益递减的深刻影响，我省长期由高投资、高外贸依存度和消费支撑的需求侧动能将发生内在结构性变动，以粗放式投资、规模性出口和中低端消费为代表的需求动能发展后劲不足。在强投资刺激的宏观政策被抑制、资源环境约束收紧、供需结构错位严重的大背景下，传统的以高投放、高耗能、低产出、同质竞争为特点的粗放型投资难以为继，必须寻求以质量和效率为核心的需求侧新动能。

（二）基于要素供给的发展动能约束凸显

在当前经济新常态下，随着要素投入边际效益的不断收窄和要素使用成本的刚性上扬，传统的以低成本、低技术、低附加值为特征的数量扩张模式难以持续。尤其是人工成本的不断攀升、资源环境的瓶颈性约束、用地用能成本的居高不下，以及融资、税费、社保等成本的刚性存在，使得生产要素的规模驱动力趋于减弱，经济发展动能正由对要素“量的依赖”转向“质的提升”，从传统要素的粗放式供给转向对新知识、新技术、人力资本等新要素的精细化供给，要素驱动的发展动能向创新驱动转变。

（三）基于产业供给的发展动能亟待升级

长期以来，我省产业结构中农业占比较大，第二产业中资源类和初级加工类行业比重偏高，第三产业中现代服务业发展不充分，从而导致我省产业结构偏重、财政收入占GDP比重偏低。由于我省支柱产业动能以传统产业和重化工业为主，集约生态农业、战略性新兴产业、现代服务业尤其是生产性服务业发育不足。产品结构中高附加值、高科技含量比例偏低，主要工业品处于产业链中低端层次，能源和资源环境承载压力较大，产业供给的结构动能接续不足。

（四）基于制度供给的发展动能亟需改革

制度供给是现代经济发展的基础动能。当前及今后一段时期制度层面动能供给的重中之重是：处理好政府与市场关系，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，更好发挥政府作用，切实转变政府职能，深度推进简政放权和减税降费；打破垄断，放松管制，大力发展民营经济；提升公共产品和公共服务的质量与效率，为企业创新和市场竞争塑造法治、公平的国际化营商环境。

二、财政促进山东新旧动能转换的基本思路

（一）目标定位：不越位、不缺位、不错位

在市场对新旧动能转换起基础性和决定性资源配置作用的领域，财政政策应全面退出，做到不越位干预；在新旧动能转换的市场失灵领域，财政政策应充分跟进，发挥财政对新旧动能转换的公共支撑作用；在新旧动能转换方向引领上，财政应摒弃“一刀切”式的总量刺激政策，通过差异化、结构性的政策体系，精准引导要素资源流向动能转换薄弱环节和新动能领域。

（二）供给侧动能转换：对产业“增量崛起”与“存量变革”双向施力

一是通过全面、深度清理落后产能、无效产能的财政投入政策，加大资源环境税费“倒逼”力度，加快促进“僵噬企业”的市场化出清，将有限的财政资源、生产要素资源转移到新旧动能转换的高效领域。

二是通过大力支持传统产业与支柱产业技术改造、产业融合、业态和模式创新，推进存量变革和结构优化，升级转化新动能。

三是通过着力支持战略性新兴产业、生产性服务业、生态高效农业发展，培育新供给，蓄势新动能，推动产业增量崛起。

（三）需求侧动能转换：推动“有效投资”与“消费升级”互促互进

一是从新投资需求动能看，在现代互联网经济勃兴、商贸交往便捷化和生态环保共识化的发展趋势下，财政可发挥“四两拨千斤”的资金撬动作用，加大信息通讯基础设施、现代化基础设施和绿色领域等投资，加快建设“智慧省份”、“通达省份”和“绿色省份”。

二是在新消费需求动能上，可通过有序推进以人为本的新型城镇化，促进养老、文化、旅游、健康、信息等品质化、体验性消费，加快培育消费新动能。

三是在外部需求新动能上，可通过促进服务贸易、高附加值产品出口、对外投资等，充分挖掘两个市场、两种资源的动能潜力。

（四）微观层面动能转换：“降成本”与“促创新”两端发力

一是应通过加大结构性减税降负力度，切实降减企业税费成本。二是通过发挥财政资金引导作用，将资金流引向中小企业，降低创业创新融资成本。三是搭建公共创新平台，强化“四新”载体建设，创建人才实训基地，破解人力资本约束。

三、财政促进山东新旧动能转换的对策建议

（一）下大力多方整合财政资源，设立山东新旧动能转换母基金

以申报国家级“泛济青烟新旧动能转换综合试验区”为重大契机，积极向中央争取新旧动能转换专项支持基金；将山东省股权引导基金列为山东新旧动能转换基金的子基金；下大力整合由各部门掌控、留存的各项产业扶持基金、创新引导基金、技改提升基金、人才支持基金等，将其分类整合到山东新旧动能转换基金的“总盘子”中，根据山东新旧动能转换的主攻方向、重点领域和薄弱环节，由山东新旧动能转换基金进行统一调度安排。

（二）深入推进财政与社会资本合作，引导多元资源协力助推新旧动能转换

在充实财政资金来源的同时，应充分运用PPP模式，大力引导市场和社会资本助力山东新旧动能转换。针对当前PPP实施中，国企施工单位及金融和类金融机构参与率高、民间资本参与率低的现实困境，应通过撤除对民间资本的高额保证金、注册资本、银行存款等隐性门槛约束，提高项目参与的公平性；通过完整、充分的投资框算、估算、概算和预算“四部曲”，精确设计PPP项目书，推进项目招标文本的标准化建设，提升项目设计的可评估性；通过建立终身追责机制来树立政府信用，切实开放通道，全力引导社会资源助力新旧动能转换。

（三）深化创新财政资金使用方式，多措并举提升新旧动能转换财政绩效

在财政资金使用上，应根据新旧动能转换的领域和具体项目，灵活运用多元政策工具，多措并举提升财政资金使用绩效。对于市场失灵的动能转换项目，如信息基础设施投资、关键共性技术研究、公共服务平台、“四新”载体建设等，采用财政直接注资、财政补助、政府采购服务等方式进行；对于市场供给不足的“存量变革”项目，如传统产业技术改造，可灵活运用财政贴息、融资担保、成本分担、事后补助、财政奖励、“创新券”、支持技术改造债券发行等方式；对于新动能培育的“增量崛起”项目，如新兴产业培育，可综合运用股权注入、投资抵免、亏损结转、风险补偿、贴息补助、保险补助、政府采购、支持上市等方式进行。

（四）深度实施结构性减税降负政策，多管齐下降减新旧动能转换运行成本

一是应深入推进结构性减税政策。严厉禁止任务治税和“寅吃卯粮”，全面落实“营改增”及高新企业、小微企业等各项税费优惠政策，降低企业奉行成本和受益成本；严格实施资源税、环境税征缴，提高落后产能、过剩产能税收成本，倒逼市场出清。

二是深度清理、降减行政事业性收费和政府性基金，降低非税收入规模及其占政府收入比重。取消不合理的收费，清理无对等服务的收费，整治多头收费、多环节收费，减轻过重的收费，切实降低纳税人的费类负担。

三是降低社会保险费率水平。通过强化涉费信息控管，拓宽社保覆盖范围，在进一步划拨国有资本充实社保基金的同时，适度降低企业社会保险缴款基数，着力降减以养老保险为核心的社会保险费率水平。

（作者系山东社科院财政金融研究所助理研究员）