一、现行政府采购制度下采购人的法律定位
我国政府采购法规定，采购人是政府采购当事人，是依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。由此可见，采购人作为政府采购的当事人，是政府采购的买方“主体”，是在既定的政府采购制度和程序规则框架下的偏好表达者、需求决定者、受益归属者和责任担当者。采购人是具有明确权利义务内涵的法律实体，依照法律规定决定采购的对象、规模和结构，依法定程序和方式实现采购目标，并基于采购的公共品性，对采购决定、采购过程和采购结果负责。
现行制度下，采购人享有采购需求表达权、采购代理机构选择权、委托采购协议签署和履行监督权、供应商资格审查权、中标供应商确定权、采购合同签订权、采购履约验收权等权利；同时采购人也必须尽到以下义务：受监管义务、依法定方式开展采购义务、政策性采购义务、公平对待供应商权益义务、依法订立采购合同义务、采购信息公开义务、受质疑答复义务。
二、当前我国政府采购人权利义务运行存在的主要问题及原因
目前，社会上对政府采购的评价不是很高，甚至诟病很多，给政府采购贴上了“质次、价高、时间长”的标签。政府采购存在的这些问题，既有体制机制改革不到位的原因，也有思想认识和采购理念的制约因素。其中，政府采购人自身主体地位的缺失是一个重要原因。
第一，预算管理能力薄弱，从源头上制约了采购人主体地位的形成。
政府采购预算是采购的源头和执行依据。当前，我国采购人的预算管理能力薄弱，预算编制的确定性、完整性、精准性不高，预算偏离度较大。理论上而言，应编尽编、应采尽采是政府采购的基本原则，但在实践中，部分采购人并未建立起完善的政府采购预算管理制度，对政府采购预算及计划的编报工作不重视，导致采购预算编制过粗，不能真实反映实际需求。由于采购人作为采购主体的需求偏好必须通过预算制度的公共通道表达，预算管理能力的薄弱，从源头上制约了采购人主体地位的形成。
第二，内控与决策机制不健全，采购人权利、义务与责任不明晰。
分工明确、归口管理、责任明晰是政府采购制度有效运行的关键所在。尤其对采购人而言，强化内部控制、实施集体决策是保障采购有效性的基础。当前，在我国具体的采购实践中，采购人的内部控制意识普遍不强，大都缺乏完整、全面的内部控制机制及风险防范措施，缺少专门负责政府采购的机构和人员，往往是“谁采购、谁操作”，缺乏常态化、制度化的决策机制。
第三，采购救济机制不科学，抑制了采购人法律主体地位的实质生成。
当前，我国对采购供应商的权益救济设置了质疑与投诉机制，其基本程序是先向采购人质询，对质疑答复不满的，再向同级政府采购监管人提出投诉，对投诉处理决定不服或采购监管人逾期未作出处理的，可申请行政复议或提起行政诉讼。由于采购监管人的投诉处理决定成为采购救济的关键环节，在相当程度上，使得采购人作为政府采购主体的权、责、利不相适应，难以通过供应商直接诉讼救济的司法压力机制“倒逼”采购人采购能力的有效提升，也从根本上抑制了采购人法律主体地位的实质生成。
三、重塑政府采购人的法律主体地位
深化政府采购制度改革，应以全面促进政府采购治理体系和治理能力现代化为目标导向，重塑采购人的法律地位，明确采购人的权利、义务与责任，全面提升采购人在需求表达、预算管理、采购实施、履约验收等关键节点的核心采购能力，大力提升政府采购的实质有效性及采购公信力。
一是强化预算管理，提升采购人需求表达能力。采购需求的科学、合理是确保政府采购有效性的起点和前提，应适度扩大采购人在需求标准制定、采购方式选择等方面的采购自主权，明确采购人对需求表达、确定、管理的主体责任，努力实现采购的“物有所值”。采购人应强化需求研究，通过市场调研、组织专家论证、需求评估等方式，科学确定、合理匡算拟采购的规模、规格、标准、期限、成本费用等，明确、细化采购预算和计划，切实提高预算编制与执行的科学性和准确性，全面提升需求表达与确定能力。
二是确立内部控制与集体决策机制，细化、明确采购权利、义务与责任。采购人应理顺政府采购流程，对采购需求、采购预算、采购计划、采购选择、履约验收、档案管理等关键节点进行内控。同时还要建立常态化、制度化的集体决策机制，对采购关键节点与重大采购事项要经过领导集体决策，做到权责明晰。
三是创新采购方式，实施“互联网+政府采购”。针对协议供货等采购方式存在的市场不可买、价格不可比、质次价高等突出问题，应借力现代互联网技术平台，探索实施“互联网+政府采购”行动计划，打造政府采购“网上超市”或电子商城。
四是优化救济机制，实施责任采购。采购供应商对采购人的质疑答复不服的，除向采购监管人投诉外，也可增加民事诉讼的救济途径，把采购人作为诉讼对象径直向同级人民法院提起诉讼，实现救济机制与采购主体相匹配，需求表达与责任承担相结合，切实增强采购人的采购责任意识，倒逼采购人需求表达水平及采购能力的全面提升。
（作者系山东社会科学院财政金融研究所所长、研究员 ）
