《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。作为我国反贫困治理的两项基本制度安排，农村最低保障制度与扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）具有宏观目标、微观识别等方面的天然一致性，能够互相补充，充分发挥各自比较优势。因此，两项制度的有效衔接具有应然性、必要性和迫切性。

在实践中，两项制度在具体政策目标、手段、适用范围和条件以及衍生政策方面，存在着较大的差异，以致两项制度的有效衔接仍然面临着较大的困境和难题。

第一，认定标准不同。据2014年国务院颁布的《社会救助暂行办法》，农村低保对象识别标准是：家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定。精准扶贫对象识别标准是：家庭人均纯收入不高于当地规定的贫困标准线。最低生活保障标准与贫困标准线分属于民政和扶贫部门制定的标准，这两条线往往并不统一。虽然农村低保和扶贫对象的认定标准都以农户的家庭人均收入为关键指标，但是两者的计算标准并不一致，如优抚对象优抚金、居民基础养老金等15项政府补贴性收入，在农村低保中不计入收入，而在扶贫户认定时除居民基础养老金不计入外，其余14项都计入家庭收入。民政部门明确规定，农村最低生活保障必须“按户施保”，但是在实践中不少地方“拆户保”或“按人施保”的现象仍然存在，而扶贫开发政策则是严格以农户为单位实施的。

第二，退出机制不同。一是退出标准不统一。根据农村低保政策，如果低保户的家庭人均纯收入超过最低生活保障线，就不能再享受低保政策。而扶贫退出政策不仅要求贫困户家庭人均纯收入超过法定扶贫线，也要达到“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，并且脱贫不脱政策，贫困农户仍可以继续享受政策扶持，以避免贫困农户脱贫后又返贫。二是退出时间不同步。农村低保政策采取动态调整模式，每季度都可以重新申请加入和退出。扶贫开发政策则采取每年一次调整的办法。

第三，两项制度衔接缺乏共同管理的制度约束。两项制度衔接需要由扶贫部门和民政部门密切协调、步调一致、工作同步，而在实践中要实现双方的无缝对接并不容易。在有些地方实地调研发现，两个部门之间并没有建立工作衔接机制，仍然处于单打独斗局面，特别是扶贫部门唱“独角戏”的现象仍旧比较普遍。信息共享是两项政策有效衔接的一个基础环节，也是比较容易实现的一个环节，很多地方的扶贫部门和民政部门已经按照两项制度衔接的要求实现了信息共享。但是，由于两个部门之间缺乏统一的协调管理机制，双方职责分工不明确，从而导致即使信息实现了共享也没有获得实质性的效果。因此，不理顺协调管理两项制度的体制机制，而仅仅通过信息共享，难以实现两项制度的有效衔接。

第四，两项制度的衍生政策差异性较大。在制度实践中，为了有效保障农村困难群众的基本生活，切实提高政策措施的效率，除了给予农村困难群众低保金和扶贫项目资金外，各级民政部门和扶贫开发部门还积极出台了相关衍生配套扶持政策，使得两项制度各自捆绑了一定程度的社会救助项目，从而赋予了农村低保政策和扶贫开发政策较高的含金量。然而，两项制度分别捆绑了含金量不同的社会救助项目，使得两者存在着显著的福利效应差异。例如，在有些地方，农村贫困户可以享受大病救助等医疗救助项目，享受助学金、寄宿学生资助等教育救助项目，以及低息免息金融扶持、就业等相关社会救助项目。相比较而言，低保政策的含金量更高，农村低保户不仅可以按月领取低保金，甚至可以同时获得医疗、教育、住房、就业、水电气、有线电视以及慈善等方面的救助或补助。上述两项制度衍生政策的差异性，对二者的有效衔接构成了一定程度的障碍。

针对当前农村低保制度和扶贫开发政策存在的问题，为推动两项制度有效衔接，确保2020年全面建成小康社会，需要着重做好以下工作。

首先是建立健全两项制度衔接的部门协调机制。各级政府要依托当地扶贫开发领导小组，成立两项制度有效衔接工作领导小组。该领导小组的办公室可设在当地扶贫办，扶贫、民政、财政、统计、残联等部门协同配合，特别是扶贫、民政两个部门之间要建立权责一致、规范有序、相互协调、运行高效的协商管理机制，要明确双方责任分工，细化工作任务，逐步建立规范、高效、可考核问责的部门协调长效机制，确保协调联动推进机制高效运行。

其次是推动两项制度程序上的有效衔接。（1）推动两项制度认定标准的有效衔接。一是按照就高不就低的原则，实现农村低保线与扶贫线的“双线合一”，并且按照动态调整机制科学调整，切实保障和改善农村困难群众的基本生活；二是统筹考虑农村低保与扶贫开发政策的家庭收入扣除标准，制定一个统一的以家庭收入、支出、财产为主要参照的农村困难家庭贫困状况评估指标体系；三是严格落实“按户施保”、“按户扶贫”的政策，严格清查“按人施保”的行为。（2）推动两项制度退出机制的有效衔接。一是统一两项制度的退出时间，可以采取每年一次的原则进行动态调整；二是统一两项制度的退出标准，要按照农村困难家庭贫困状况评估指标体系，制定合理的退出标准，可以按照逐步退出的原则让农村贫困户有充足的缓冲时间。（3）推动两项制度衍生政策的有效衔接。清理整顿两项制度的相关衍生政策，修正一些不合理的衍生政策，实现两项制度衍生政策的统一。

最后是强化对农村困难群众的分类精细管理。各地要建立包含所有农村低保户和贫困户在内的农村困难群众信息数据库，健全分类管理体系，对农村困难群众进行重新分类认定：将全部家庭成员丧失劳动能力、生活常年陷入困难的农户列为重点保障户（Ⅰ类）；将部分家庭成员丧失劳动能力、家庭人均收入低于贫困线的农户列为基本保障户（Ⅱ类）；将家庭劳动力均拥有劳动能力、因其他原因造成家庭人均收入低于贫困线的农户列为一般保障户（Ⅲ类）。对上述三类农村贫困群体要实行有差别的管理模式：对于Ⅰ类重点保障户以农村低保兜底政策为主；对于Ⅱ类基本保障户以农村低保和扶贫开发政策兼顾；对于Ⅲ类一般保障户以扶贫开发政策为主，而且要在各类别内部分类实施差异化的政策措施。

（作者系山东社会科学院农村发展研究所副研究员）