就地城镇化方式适应了山东省人口多密度大、人口转移压力大、仅靠大城市难以承接的省情实际,使城镇化过程中的诸多矛盾在原地得到化解。

城镇化就地发展和人口就业本地化转移是山东省推进新型城镇化的重要源泉,也逐渐成为山东省城镇化的重要特色。山东省就地城镇化发展符合区域发展实际以及人口规模分布现情,同时山东省体量较大的经济规模、各大板块的区域发展战略以及较为发达的县域经济也为就地城镇化提供了基础、框架和条件。当前,山东省加快推进小城镇发展,合理促进有条件的村庄实施新型社区建设,这都与就地城镇化的主旨和方向相对应。山东省各地区域也积极探索和创新就地城镇化路径,积累了大量具有借鉴和推广意义的实践经验。在城镇化的深化发展阶段,山东省需要进一步强化认识,坚持科学和可持续发展原则,充分发挥就地城镇化优势,进一步把就地城镇化搞活做实。

流动人口的85%在省内范围流动

从城镇化过程来看,相比较我国其他省份的农民跨省流动情况,山东省的城镇就地化发展趋势更加突出,人口与就业的就地就近流动比重也较大。近年来,山东省就地城镇化成效日益明显,规模效应逐渐放大,显示出较强的发展潜力。据统计,全省流动人口中的85%是在省内范围流动,这些人口中又有50%以上的人口是在县内范围转移。另外,全省50%以上的城镇人口分布在县(市)、镇。值得强调的是,山东省具有较强的县域经济,由此,在县域经济的带动和辐射作用下,城镇化发展由县级向镇村级逐渐下沉,城市与乡村的联动在城镇化趋向上有了新的跨越,这都为就地城镇化提供了基础和机遇。在县域层级范围内,各地的中心镇、小城镇、特色镇、中心村逐渐成为全省城镇资源集聚、农业人口转移的重要载体。另外,以新型农村社区为主体的就地城镇化形态在山东省内也显示出巨大潜力。新型农村社区加强基础设施建设,推进公共服务延伸,重视与产业培育同步,一方面有效改善了农村生产生活条件,另一方面也有效解决了农业剩余劳动力的本地就业和本地转移问题,在生产和生活空间结构上促进了城乡互融互通发展。可以说,就地城镇化的发展吸收和消化了本域劳动力,促进了本域范围内各类资源要素的优化配置；使当地居民能够更快地、更好地融入城镇生活,避免了异地转移带来文化观念、生活习俗差异大的问题。总之,就地城镇化方式适应了山东省人口多密度大、人口转移压力大、仅靠大城市难以承接的省情实际,使城镇化过程中的诸多矛盾在原地得到化解。

小城镇是就地城镇化的主要阵地。山东省多次出台加快小城镇发展的政策文件,召开小城镇建设工作会议,部署小城镇建设的工作任务,力图改变小城镇规模较小、实力较弱、镇区人口集聚能力不足的现实。山东省政府2012年和2013年先后开展了“百镇建设示范行动”,推动示范镇率先突破,带动全省镇域发展。“百镇建设示范行动”在地区生产总值年均增长、财政收入年均增长、农民人均纯收入年均增长、新增建成区面积、新增镇区人口数量等方面提出具体目标,通过政府推动、政策扶持和市场运作,加强产业园区建设,合理推动劳动力转移,促进人口居住地空间优化,重在打造一批能够进入全国先进行列的小城镇,以镇域经济为主体推动就地城镇化发展。在示范镇行动的引领作用下,全省各地小城镇以产业振兴为依托,呈现出特色纷呈的发展态势,涌现了众多产业强镇、商贸重镇和旅游名镇。目前,山东省很多地方确定了在镇级区域新建次中心城市的发展战略,培育次中心城镇在区域发展中的接续能力,着力打造以镇域为链接点的多中心格局,普遍形成了以县城为中心、以中心镇和重点镇为骨干,布局合理、功能日趋完备的县域城镇发展体系。

东、中、西部地区的不同模式

特定的人口资源禀赋、城乡关系、产业基础及体制机制,是区域城镇化的现实条件和前提基础,决定了区域城镇化的发展方式和实现途径。全省各地的就地城镇化发展与新农村建设、三农问题突破、城乡统筹一体化等具体实践一脉相承。山东省各地城镇化充分结合实际,在路径探索、模式创新上走在了区域经济发展的前沿。例如,诸城的“多村一社区”发展模式、德州的“两区同建”模式、烟台的“功能区带动型城乡一体化发展道路”模式等,都成为山东省各地就地城镇化方式的典型示范。

新型农村社区建设作为就地城镇化的重要载体,在山东全省范围内展开,其中尤其在淄博、潍坊等中部及偏中部地区更为明显。这些地区的经济发展阶段和人文地理条件也较为适宜推行农村社区化建设。在新型农村社区建设模式上,潍坊地区的诸城市可谓是先行者,其整建制推行农村社区化的实践为其他区域提供了参照和示范。诸城市依据相邻相近村庄与中心村庄的地理关系,创建“多村一社区”发展模式,全域1249个村庄共规划建设了208个社区。依托社区载体和平台,诸城市加快实现城乡公共服务均等化,将公共管理与服务职能延伸至、覆盖到农村基层,不断推动农村社区的城镇管理服务功能提升。诸城市以社区化发展作为推进新型城镇化、城乡一体化的重要抓手,率先构筑起以“城区—镇街驻地—农村社区”为框架的新型城镇体系,是山东省推动新型农村社区建设、探索城镇化发展新路径的典型体现。

产业园区和新型社区的协调推进、同步建设,成为全省各地城镇化发展的共识。在山东省西部聊城、德州、菏泽等欠发达地区,就地城镇化发展更多体现出产业经济与人口社会的同步发展特点。其中,德州市明确提出和实施“两区同建”发展思路,探索出农业大市城乡一体化发展的新路径,对后发地区城乡经济与社会一体化发展具有示范意义。“两区同建”模式是在建一个新型农村社区的同时,同步建一个农村产业园区,旨在促进农民在家门口实现生产生活方式“双改变”,以此推动工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展,实现“两区同建、四化同步、城乡一体”的多赢目标。就德州市来讲,全市在“两区同建”中有近十万农民从土地中解放出来,成为农村产业园区工人。配套建设的产业园区使得农民实现就近就业,农民从生产和就业方式转变中获益,农民收入来源日益多元化,非农业收入比重大大提高。

在山东省东部沿海相对发达地区,经济开发水平较高,产业发展基础较好,促进所培育和形成的各类功能区的进一步升级是城镇化发展的重要突破点,从而使城乡一体化和就地城镇化能够在更高层次上得以全域统筹推进。例如,烟台市就提出了走“功能区带动型城乡一体化发展道路”模式,在实践中探索出符合区域实际的新型城镇化道路。烟台重点发展各类园区、度假区、行政区域等功能区,促进产业、要素、人口聚集,带动全市城镇化的发展。烟台划分出产业和人口聚集区、产业和人口结构优化区、服务功能和宜居功能区,统筹规划和落实产业的集群化、企业的规模化和人口的集聚化发展目标。各类功能区发展升级有利于转化农村剩余劳动力,留住本地人力资源,吸引外来人口进驻,有力支撑本地经济发展和城镇化升级。

长期留住人还要靠产业和就业

当前,大多数区域的小城镇建设仍处在加快启动和深化推动阶段,小城镇发展的自主性和自觉性还有待加强,政府服务功能配置还有待完善,集聚各类城镇化发展要素的能力还有待提高。在就地城镇化深化发展阶段,各地必须通过坚持因地制宜、科学规范和长效持续三个主题,进一步把就地城镇化做活做实,实现规模效应和质量效益的双重提升。

就地城镇化的因地制宜发展主要是强调以本地资源禀赋和积累为基础,推动本地城镇化的特色化发展。特色化发展要求各地从自身的经济社会实际和需要出发,一方面积极对接和延伸本地区的产业基础和文化传统；另一方面要充分发挥本地区的综合优势,面向市场需求科学选择和培育新型产业体系,而不是通过盲目上项目、搞建设来推动就地城镇化。在特色发展上,各地需要充分挖掘和高效利用本地劳动力富集、土地资源潜力大、生态环境优良等综合优势,基于各自的禀赋基础和后发积累突出差异化发展方式。对于资源条件优越、生态环境基础良好、历史文化遗产丰富的区域,尤其要以集约化、环保化、生态化为主旨和导向,坚持科学发展观,打造特色城镇化。

就地城镇化的科学规范发展主要是强调本地城镇功能的完善和实现,从建设和管理上增强城镇综合承载能力。城镇化进程的快慢不仅取决于城镇所在区域的经济社会发展程度,还取决于城镇发展的内部基础设施和公共服务供给水平。在就地城镇化方向上,各区域需要把公共服务创新与完善作为重点,完善政府服务职能,优化就地就业定居的政策环境,推动以改善民生为根本目标的公共服务基本体系建设。各地需要在配套设施和服务上向民生建设倾斜,实现水、电、暖等基础设施及时到位,以及文教、医疗、卫生等公共服务优化完善。在具体实践中,各区域需要妥善处理城镇化所牵动的村庄搬迁、居民迁移、劳动就业转移和再就业培训等特有问题。通过就地城镇化的科学规范最终实现经济发展、民生改善与城镇化发展的有机统一。

就地城镇化的长效持续发展主要是强调产业和就业的支撑和引擎作用,使城镇发展保持活力和动力。在全面深化改革、增强市场决定力量的环境大势下,对于深度和持续推进就地城镇化来讲,各地要重视目标区域产业配置的核心推动作用,使得产业就业开发成为基本支撑和主要引擎,积极推进人口向城镇集中、产业向园区集中、居住向社区集中。充分的产业发展支撑可以通过吸纳和集聚人口与就地城镇化紧密统一起来,并由此增强就地城镇化的稳定性和增殖性。对于产业经济基础相对薄弱、产业体系化水平较低的就地城镇化区域,原有产业做大做强和新引产业根植兴起是发展主线。对于资源禀赋薄弱、产业基础起点低的区域,在推动就地城镇化上需要重点考虑本地产业成长潜质和潜力,促进产业培育与城镇建设协调同步。

（作者系山东社会科学院省情研究中心主任、研究员）