项目负责人：侯小伏
项目类别：2019年国家社科基金一般项目—社会学
项目批准号：19BSH063

一、选题背景和研究目的

自上世纪90年代中期农民土地承包经营权自发流转以来，我国农村土地流转快速增长。最近十年来，土地流转呈现出流转面积稳中有升、流转增速明显下降、流转纠纷问题频发的特点。农地“三权分置”制度实施后，农地流转又有了一些新的变化。2017年我国农户之间土地流转纠纷仍占大比重（75.7%）但呈下降趋势，农户与新型经营主体间的纠纷占比虽少（10.3%）却呈上升趋势，50亩以上的规模流转纠纷数量不断上升。土地流转纠纷呈现出类型多样化、涉及利益主体多且易引发群体性事件、案件的审理和执行难度大、上诉率高而调解撤案率低等特点。土地流转纠纷案件不断增多，折射出土地流转双方权益受损、基层政府（村委会）违背农民意愿强迫土地流转、下乡的工商资本中途“跑路”致农民租金难以回收、土地转出户就业转移困难、土地过度集中引致社会不公、流转土地“非粮化”对粮食安全形成威胁等问题。

对土地流转可能产生的社会风险研究，学术界聚焦于以下议题：土地流转是否产生了社会风险，具体产生了哪些社会风险，如何评估这些风险，怎样防控这些风险。已有研究成果较详细诠释了土地流转的动力机制、经济绩效，指出了土地流转存在的风险及风险防控的策略指向。这些成果为土地流转风险研究开阔了视野,提供了启迪，但也有其不足之处：

1.已有研究大多属于“普遍性”意义不足的个案研究，土地流转风险评估仍缺乏客观全面的指标体系、基于统计调查的数据支撑。尽管这些个案研究呈现的是些真实的“故事”，但作为有着3万多个乡镇、60万个村民委员会和317万个自然村的中国农村，土地流转风险程度如何，不可能靠“讲故事”完整地反映出来，必须寻找一套基于科学调查、客观全面、有说服力的指标体系和调查数据，才能对土地流转的风险程度有一个基本判断。

2.把土地流转只当作农业问题或经济问题看待，对土地流转的分析缺乏社会学的视野和关怀。土地流转不仅关系到中国农业现代化道路问题，也关系到保障和增进农民的经济利益和民主权利，关系到保持农村社会的和谐稳定问题。而目前的研究，关注土地流转即期经济收益的多，关注其对农民利益、农村社会长期影响的少。殊不知，农业项目投资和土地流转合同履行期一般较长，流转纠纷或风险多发于签约5—8年后，具有明显的延后性，很多个案在短时间内问题往往难以充分暴露。农户土地流转后短期看收入水平是提高了，但这种提高的稳定性和可持续性如何，还缺乏足够的关注。尤其“三权分置”制度实施后，土地流转面临着一些新的问题。例如，承包权与经营权分离后各自的权能如何划分，才能协调好承包农户与经营主体间的利益问题；针对工商资本转入土地，如何规范土地用途和科学利用以确保国家粮食安全等等，都亟待听取来自社会学界的声音。

3.以往对土地流转风险的研究多偏重于简单的问题描述与对策，对风险发生机理的理论解析不足。无论是基于何种角度的土地流转风险探析，其内容大都局限于土地流转风险的现状扫描、问题和对策建议，且多采用单一机制的研究视角，缺乏兼顾社会、法律、政治、经济等各方面的整体性理论解析。这种“碎片化”的研究倾向，不但不能提供令人满意的理论解释效果，也难以满足实践提出的对土地流转风险防控的整体性治理要求。
农地为农民提供了基本生活保障，也承担了农村社会的稳定功能。农地制度涉及经济制度、政治制度，决定着社会利益格局、政治治理格局。如果无视农地制度承载的这些复杂功能而简单地进行土地制度创新，其带来的风险不可小觎。如何未雨绸缪、兴利除弊，使具有创新意义的农村承包地“三权分置”制度在提高农业规模化、产业化经营水平的同时，最大限度降低土地流转的社会风险，无疑具有重大现实意义。正是基于上述认识，本课题拟从实证的角度，试图弥补现有研究之不足。

二、主要内容和研究思路

1.构建指标体系分析我国土地流转的风险程度。拟借鉴新制度学派布罗姆利的制度创新绩效综合指标，利用已有的国家统计数据，再补充课题组完成的土地流转数据，分析我国土地流转的风险程度。具体包括：分析农业领域的规模化发展与我国城镇化进程、农村劳动力转移规模的适应程度如何；分析当代中国农业用地的承包（或经营）差异与全社会收入分配差异的关联程度如何；分析作为农民社会保障的几亩农业用地所能带来的收入水平状况如何；将在农业主产区出租土地的收益与农民自己种植小块土地收益进行比较。通过上述指标体系和四个方面客观、可量化的数据，分析土地流转的风险程度，以此廓清认识形成共识。

2.构建土地流转风险来源整体理论框架。拟在借鉴制度主义和风险社会等理论的基础上，把宏观的制度环境、中观的治理结构和微观的交易规则整合起来，结合制度的三个层面——规范、社会关系和文化认知，提出土地流转风险来源的整体理论分析框架。认为土地流转风险来源可分为结构性来源和功能性来源两大部分。前者主要由法律的完备性、政府与进入农业的工商资本的关联性、政府之于社会的可退出性组成；后者主要由土地流转交易时的交易特征、相关方的个体属性构成。将上述这些风险来源要素进一步具体化：法律的完备性，用与土地流转相关的法律法规的覆盖性、明晰性和便捷性程度表示；政府与进入农业的工商资本的关联性，用政府对进入农业的工商资本的土地交易活动的事前介入程度来表示；政府之于社会的可退出性，用政府行政责任边界清晰程度以及由此导致的公众对政府行政责任边界的预期和文化认知程度来表示；交易特征，用流转土地的规模和流转期限、抵押土地的市场价格、相关交易方的风险承受能力来表达；个体属性，用相关市场主体的能力水平、内部治理机制、行为偏好道德约束、专业知识的“令人信任”程度、农业一二三产业融合发展能力来表示。分析上述这些要素与土地流转风险的相关关系，以及经济风险向政治风险转化的内在机理，由此构成土地流转风险来源整体理论框架。

3.土地流转案例的风险讨论。通过对不同类型代表性案例的讨论，全景详释土地流转风险的现实样态及其生成逻辑，从而对不同类型的土地流转交易已经或可能出现的关键风险因素进行识别、研判和预测。借此多样态案例的呈现，丰富上述土地流转风险来源整体理论框架。

4.提出防控土地流转风险的总体思路架构和政策着力点。作为对上述整体理论分析框架和案例讨论的回应，提出防控土地流转风险的总体思路架构和政策建议，并针对不同风险情境提出不同的风险防控政策建议。

三、学术价值和应用价值

本课题的学术价值，主要体现在研究内容的创新、研究视角的创新两个方面。在研究内容上，土地流转风险评估指标体系的构建与运用，是前人未曾系统涉猎的创新性探索，为土地流转风险评估提供了一个可量化的思考框架。在研究视角上，土地流转风险来源整体理论分析框架的构建，土地流转风险的生发机制挖掘，为走出土地流转风险防控的“碎片化”研究困境提供了新的研究角度。这两个方面的创新，无疑都将加深对中国“三权分置”制度下土地流转风险防控的全面认识，也希冀能为“风险社会”理论体系贡献出中国经验和中国智慧。
课题的应用价值在于，用数据指标分析得出的土地流转风险程度的结论，以及基于土地流转风险来源整体理论框架所提出的风险防控总体思路和政策建议，将以切实管用的研究成果，为我国乡村振兴战略、治理体系和治理能力现代化提供智力支持。

（作者系山东社科院省情与社会发展院院长、研究员）

编者按：作为我国哲学社会科学领域层次最高的科研项目，国家社科基金项目以其权威性、影响力和导向示范作用成为我国哲学社会科学发展的重要推动力量。近年来，尤其是2015年实行哲学社会科学创新工程以来，山东社科院不断深化科研、人事、经费管理等体制机制改革，坚持科研精品导向，大力促进学科创新、学术创新，紧紧围绕新时代党和国家发展大局和热点难点问题进行深度研究，在科研精品、国家社科基金立项等方面取得显著成效。项目申报数量逐年创新高，立项数量连年实现历史性突破，青年项目立项成绩显著，立项类目和学科领域不断向广度和深度拓展，既体现特色学科、优长学科，又兼顾基础学理的创新研究，重大理论和现实问题项目研究取得丰硕成果，推出了一批有重要理论价值和应用价值的精品力作，为党和国家事业发展提供了重要的理论支撑和智力支持。

2012年山东社科院国家社科基金立项实现重点项目零的突破，2013年实现重大项目立项的重大突破，目前重大项目立项总数达到4项。2017-2019年国家社会科学基金立项数连续3年保持2位数，进入全国前100名、全省前6名、社科院系统前3名。这些成绩的取得充分体现了山东社科院创新工程坚持科研精品导向的正确性，证明了不断深化科研、人事、经费管理体制机制改革对学科和科研队伍建设发挥的强有力的支撑和促进作用，为山东社科院在哲学社会科学研究领域的持续发展提供了强劲动力。

《山东社会科学报道》特开设“山东社科院国家社科基金项目展示”专栏，集中展示创新工程实施以来山东社科院国家社科基金立项项目及其优秀的结项成果，系统回顾山东社科院哲学社会科学研究的发展状况及取得的成绩，进一步发挥国家社科基金项目研究的导向功能和示范作用。