我省是海洋经济大省,港口资源优势明显。整合港口资源,发挥整体优势,是促进港口提质增效升级、化解过剩产能、优化资源配置、完善功能布局、避免同质化竞争的重要举措。港口整合对于我省海洋强省建设、打造国际一流港口、经济社会发展,具有重要意义。目前,山东省港口整合已步入2.0时代,未来整合将从港口行业内部,向上下游产业拓展,逐步实现港口供应链的全方位整合。
港口整合应实现“1+1>2”效应,在完成自然资源、行政资源、经营资源等各方面整合后,更加注重发挥港口一体化对经济发展的带动和辐射作用
港口资源整合,是指通过政府间战略合作、企业间产权纽带或契约关系,将彼此产业链联结成协作体,以获得产业系统竞争力。
港口是对外开放的门户,是国家和地区发展的战略性资源。近20年来,我国沿海港口规模不断扩大,港口建设重复投入和同质化问题愈加突出,导致港口资源出现过剩,与经济和贸易发展需求不匹配,许多沿海港口码头处于闲置状态。
如同一区域内港口,由于腹地交叉、功能类似、业务同质化等因素影响,造成港口之间过度竞争,对港口资源优化配置产生了不利影响。通过港口资源整合,可以明确港口分工、防止内耗,优化资源配置。
在这种形势下,国家制定了一系列鼓励和扶持港口资源整合的政策。2017年,交通运输部印发《深入推进水运供给侧结构性改革行动方案(2017—2020年)》,明确提出要制定推进区域港口一体化发展的意见,促进区域港口资源整合。
自2015年以来,我国多个省份港口整合深入推进。2015年,天津港(集团)有限公司与河北港口集团有限公司签署框架合作协议；浙江省海港投资运营集团有限公司成立,宁波-舟山港、温州港、台州港等港口实现整合和统一运营。2016年,天津港集团与唐山港集团共同出资组建唐山集装箱码头有限公司；海南省人民政府发布《海南省港口资源整合方案》,提出重点整合“四方五港”,打造五大板块。2017年,江苏省港口集团有限公司成立,将省内八大国有港口企业纳入旗下。此外,辽宁、湖北、安徽等省也大力推进区域内港口资源整合,港口资源整合规模和范围不断扩大。
根据整合深度的不同,港口资源整合可划分为三个层次:第一层次为港口战略合作或合资经营,是一种比较松散的港口资源整合模式,合作或合资双方出于利益最大化需要,共同经营港口资源,实现局部利益的最大化；第二层次为同城或临城港口资源整合,通常为市级层面的港口资源整合,处于同一行政区域内港口整合为一家港口企业；第三层次为跨行政区域的港口资源整合,是一种深层次的港口资源整合模式,真正实现了跨行政资源的港口资源整合,同一港口群内港口形成统一的港口经营与管理平台,分工协作、错位发展,优化资源配置,化解产能过剩和过度竞争,使港口更好地服务于经济发展。
未来港口资源整合的发展方向,应是结合腹地经济发展需求,合理配置港口资源要素、明确港口功能定位,使区域港口布局与经济发展需求相协调。港口资源整合在实现对港口自然资源、行政资源、经营资源整合的基础上,将更加注重区域港口一体化后对经济发展带动和辐射作用的增强。港口作为国民经济和社会发展重要战略性基础资源,其整合后应实现“1+1>2”效应,从而将经营重点从过度竞争转移到提高服务水平、发挥临港集聚功能,加强与区域产业、物流园区和运输通道的衔接上来,努力实现港产城融合,为区域经济发展注入新动能。
港口整合的最终目的,是要参与到国际国内激烈的市场竞争中去,这需要在市场机制和政府作用之间,建立合理有效的平衡和合作机制,以避免“整而不合”或“捆绑式整合”
山东省共有7个沿海港口,分别为滨州港、东营港、潍坊港、烟台港、威海港、青岛港和日照港。
根据山东省政府《关于推进沿海港口资源整合工作的实施计划》,山东港口整合大致分三步:
以山东高速集团为平台,整合滨州港、潍坊港和东营港,组建渤海湾港；
以青岛港为平台,整合威海港,形成青岛港、渤海湾港、烟台港和日照港四大集团的格局；
适时组建山东港口集团,统筹全省港口发展。
2018年3月,由山东高速集团控股的山东渤海湾港口集团正式挂牌成立,滨州港、潍坊港和东营港的整合大幕就此拉开。2019年4月,渤海湾港口集团成功接收东营港务集团、广利港集团和潍坊港集团人员及业务管理,4月26日又举行了滨州港务集团领导班子及业务管理交接,这标志着渤海湾港口集团全面完成了对东营、潍坊、滨州三市国有港口的接管。7月9日,随着青岛港正式合并威海港,山东已经形成青岛港、渤海湾港、烟台港和日照港四大集团的格局,山东港口大整合只差最后一步——组建山东省港口集团。7月28日,山东省港口集团整合工作启动暨宣布领导班子大会在济南举行,这最后一步也已正式启动。
山东省港口集团的组建,最终目的是要参与到国际国内市场竞争中去。但港口整合如何保证各主体的经营自主性和竞争力,并共同做大做强?仍面临多方面的问题和挑战。
首先,就国内港口发展现状来看,由于行政区划的分割,区域内实力相当、性质相同的港口群和泊位群,在经营过程中往往以邻为壑、分割腹地、彼此平行发展,甚至一些港口资源整合程度较高的港口之间,也少有实质业务交织和深层次业务融合,依然在很大程度上进行独立规划和建设,并没有从现代物流和综合运输角度,推进资源配置的专业化和系统化。某些整合,仅仅是港口建设规模和吞吐量的简单叠加,在港口规划、经营管理层面依然各自为政,难以实现区域内港口资源优化配置和协同发展。国内一些进行港口整合的省份,并未成立省级的港口行政管理平台,港口管理权仍然由市级政府掌握,彼此利益难以协调,港口行政资源难以整合,进而导致自然资源和行政资源整合不畅,整体表现出“形合而神不合”的状态。
其次,由于港口经营性资源整合的主体,要追求各自港口市场估值和股权收益最大化,各方整合意愿不一定完全一致,利益也难以平衡。山东有3个港口吞吐量超4亿吨、位列全国前十的大港,整合难度大、难点多。尤其是我省港口企业集团,码头资产的盈利水平相差悬殊。目前,青岛港集团遥遥领先于山东省其他港口企业集团:日照港集团总资产达500多亿元,但其净利润仅为青岛港国际的1/3；烟台港集团的净利润仅为青岛港国际的1/18；威海港集团2016年才开始盈利；其他港口企业集团基本处于亏损状态。加上不同港口企业内部的产权结构复杂,山东省港口企业的资本性质涉及外资、民资、国资等,企业间经营管理体制存在较大差异。港口资源整合涉及港口管理机构、临港产业、海洋、交通等诸多行业和部门,协调难度大。相较于港口经营性资源市场化整合,港口自然资源整合和行政资源整合直接关系到岸线资源有效开发、资源共享和有序使用等目标的实现,影响着港口经营性资源的有效整合。很多港口固守自然资源的地域垄断性,从而对经营性资源的整合造成阻碍。
最后,跨行政区域的港口资源整合,要涉及不同行政区域内的管理主体和经营主体,需要政府和企业双方建立良好的配合机制。整合既涉及各港口功能定位、规划和市场规范方面的统一,又涉及经营性资源异地投资、航线优化和物流服务等方面,各方必须建立有效的合作机制,既充分发挥港口企业经营管理港口的积极性,也要统筹兼顾区域各港口的经济发展大局,通过合理的机制设计,谋求各方利益诉求平衡点。政府不宜干预过多、过细,如果行政色彩过于浓厚,难免会出现“整而不合”或“捆绑式整合”等负效应。
整合过程中,应根据不同港口的区位特征,制定差异化的发展策略；同时,提升港口对上下游企业的融合能力,通过联动机制,放大整合后的规模效应,实现“港产城”融合发展
港口整合是一项复杂的系统性工程,推进我省港口资源整合,努力实现港口资源共享、港口优势互补,有效达成分工合理、协同配合的整体效应,需要在以下方面采取措施。
根据港口特征,制定差异化的发展模式。我省港口众多,腹地交叉,在整合过程中,应根据港口的区位特征,制定相应的发展策略。依照山东省港口整合“三步走”方案,渤海湾港口集团目前已完成了对东营港、潍坊港、滨州港的整合工作。由于上述三港均位于渤海湾内,距贸易主航道较远,但距离腹地较近,在腹地货源集散方面具有先天优势。同时,渤海湾港口的内河航道条件较好,且中欧班列过境其腹地,其控股公司山东高速具备协调腹地运输资源的雄厚实力。因此,渤海湾港口更适合通过“水水中转”“铁海联运”等方式,构建高效便捷的港城交通网络,实现港口与腹地的协同发展。另外,青岛港具有一流的集装箱装卸能力,在整合威海港后,在东北亚方向拥有了更为便利的出海口；烟台港在几内亚博凯内港的矿石码头投资项目,取得了巨大成功；日照港铁矿石吞吐量常年居于全国首位。上述三港在外贸出海通道、航线布局和货源集散方面,均具有自身优势,通过港航协作,能够进一步拓展港口的航线覆盖范围,提升港口效率,形成分工合理、高效协同的港口格局。
建立大型综合物流联盟,通过联动机制放大整合效果。从供应链的角度建立综合物流联盟,可以使港口集团和上下游产业实现双赢,通过建立价格优势,吸引更多货源,拓展港口腹地,提升各港对整合效果的预期。一方面,由整合后的港口集团提供货源保障,由合作企业提供价格支持, 通过签署长期合作协议共同建立稳定持续的物流价格体系,降低供应链整体成本。另一方面,以供应链合作的方式,提升港口对上下游企业的融合能力,通过联动机制放大整合后的规模效应,并进一步强化港口的核心竞争力,以协作方式提升效率,实现港口的多功能集成。
借助港产城融合,强化港口集团对整合的调控能力。通过港产城融合发展,可以解决因港口集团弱小而调控力度不足的问题。针对我省港口经营主体成分复杂的现状,建议按照港产城融合发展的方式,由市人民政府、港口集团和当地相关企业联合出资,确保港口集团对港口经营性资产的绝对控股。或者,保留某一合资公司的外资股权,而对国资部分股权进行整合。也可与对方谈判拿回合资公司的运营权,给予合资公司保底或者固定回报,避免外资和民企股东大量退出。
采用地主港模式,提升港口的经营绩效。地主港模式是未来港口经营的发展趋势,同时也是发挥港口整合优势的最佳选择。建议在产权归属不变的情况下,由山东港口投资控股集团公司作为特许经营机构,将港口码头租给国内外港口经营企业或船公司经营,并收取一定租金用于港口建设,实现产权和经营权的分离。山东港口投资控股集团公司作为“地主”,拥有山东全境的港口所有权,在与承租方进行博弈时,能更好地发挥整合优势,争取更大利益。
(作者单位：山东社会科学院海洋经济文化研究院)
