党的十九大报告明确提出,“以党章为根本遵循,把党的政治建设摆在首位,思想建党和制度治党同向发力”。其中,营造良好的党内政治文化是思想建党的主要手段,健全党内法规制度体系是制度治党的根本保障。由于党内政治文化和党内法规相互依存、互相促进,因此全面从严治党应当从思想和制度两个层面双管齐下。换句话说,统筹推进党内政治文化和党内法规建设是新时代实现全面从严治党的基本要求。

党内政治文化是党内法规建设的价值统领

塑造良好的党内政治文化,运用法律手段规范党内政治活动,是现代政党政治的基本要求。为此,党内法治需要融合政治文化因素,实现由浅层法制到深层法治的转变。

首先,良好的党内政治文化是党内法规体系的价值追求。一方面,良好的党内政治文化蕴含强大精神力量。党的十九大报告明确提出:“要尊崇党章,严格执行新形势下党内政治生活若干准则,增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性,自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀,营造风清气正的良好政治生态。”对党负责、对人民负责、对事业负责,将自身的政治意识和政治行为同社会发展规律和人民群众期望相结合,是新时代党内政治文化所蕴含的精神力量。党内法规以党内政治文化所蕴含的强大精神为引领,健全党内法规制度体系、形成制度治党的合力,是确保党内法治建设成功的关键所在。另一方面,良好的党内政治文化蕴含严格的规矩意识。党的纪律既是开展党内政治生活、评价和衡量领导干部政治素质的基本标准,也是我们党统一意志、领导人民管理国家事务的制度保障。良好的党内政治文化必然以党的纪律为遵循,必然保持对党内规则的应有敬畏,必然形成权力被纪律约束、为规则限制的政治氛围。党的纪律是良好党内政治文化的内在构成,为全体党员和领导干部提供行为指南,使党的建设、国家建设、社会建设有章可循。作为良好党内政治文化的内在要求,严明政治纪律和政治规矩要求党员干部思想上敬畏党纪、行为上遵守党纪,这也与社会主义法治文明所主张的法律至上原则高度契合,是党内法规制度体系的根本价值之一。

其次,良好的党内政治文化是党内法规体系的内在保障。一方面,良好的党内政治文化是依规治党的思想基础。党内法规制度体系建设是依规治党的逻辑前提,是法治中国建设的基本引领和必要保障。塑造良好的党内政治文化,巩固宪法法律和党内法规的权威,是增强党员干部法治思维水平的根本保证,是用制度方式提高党的执政能力、用规范手段提升党的执政水平的必然选择。另一方面,营造良好的党内政治文化是树立法治信仰的基本内容。捍卫社会主义法治事业,引领公众自觉守法、解决问题找法,必须弘扬社会主义核心价值观,拓展法治信仰的精神载体,将传统美德的教化作用融入法治建设。加强党内法治建设,需要深化党员法治教育,从严遵守党内法规,提高党内法规制度执行力。营造风清气正的党内政治生态,需要运用社会主义法治思想克服“权力至上”风险,引导广大党员和领导干部严守法律底线,自觉遵守党纪国法。实现思想建党和制度治党相结合,需要营造良好党内政治文化,增强党性意识、强化法治思维,引导党员干部在法定权限内根据法定程序做决策,杜绝以权压法和徇私枉法。

再次,良好的党内政治文化是党内法规体系的重要内涵。一方面,党内法规建设契合社会主义核心价值观的基本要求。在经济社会转型过程中,夯实党员干部的纪律定力、道德定力、抵腐定力,实现“党治”与“治党”相结合,发挥社会主义核心价值观的引导作用、辐射效果,实现价值观法律表达与实践效果的有机统一,是构建管党治党法治体系和法治制度的重要举措。另一方面,党内法规体系是党内政治文化及其政治伦理和政治价值的制度表达。党内法规体系是权力克制理念和政治文化内化机理的法律认同。遵守宪法和法律,坚持法律面前人人平等,是党内政治文化的应有之义。党的组织、思想、统战、政法、纪检等各项工作,应当在党的章程和党内法规制度框架内展开,在党规铺设的政治路基和法治轨道上有序进行。运用法治思维和法治方式,借助科学、规范、有效的制度体系,将党内政治文化所倡导的政治伦理、政治价值上升为制度权威和法律权威,将政治伦理和政治价值转化为政治品德和政治职责,是新时代全面从严治党向纵深发展的根本保证。

党内法规建设是全面从严治党的核心要义

党的十九大报告指出,把制度建设贯穿于全面从严治党全过程。作为制度治党的关键内容,依规治党、规范党内政治生活成为提高党的执政能力和领导水平的核心。

第一,党内法规建设是提高执政能力的制度保证。党内法规建设是执政合法性的根本保障。依规治党要求党的执政行为以党章为根本遵循,以党内法规为基本依据,在宪法法律范围内有序展开,厘清党规与国法的关系,坚持“宪法至上、党章为本”的政治理念和法治原则,在党内法治与国家法治的协调推进过程中,完善党内法规制度体系建设,为党内法治提供规范前提,实现党内重大改革于法有据。同时,党内法规建设是转变执政方式的重大创新。依据党内法规形成党政履职联动局面,党委和政府各司其职、相互配合,形成协同治理、发挥合力的治理格局,是新时代党政工作的必然要求。健全以党章为核心的党内法规体系,科学立制,用严格的制度管权、管事、管人,确保党的领导从传统执政模式向依法执政方式的重大转变,是新时代我们党实现自我治理现代化的重大创新。

第二,党内法规建设是实现党内法治的必然选择。党的十八大以来,我国党内法规建设取得重大进展,出台了一批标志性、关键性、引领性的党内法规,初步形成了以党章为统领,以中央党内法规、中央部委党内法规、省级地方党内法规、副省级地方党内法规为基本架构,以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块为主体的党内法规制度框架体系。借助法律的形式全面强化党的权威,在全党范围内弘扬法治的核心价值和精神信念,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,是党治国理政和自身建设的重要保证。

第三,党内法规建设是保持党的先进性的集中表现。新的时代赋予党的先进性新的内涵,以法治的方式促进党内政治生活民主化、科学化,是继续保持党先进性的必然选择。这就要求完善党在行政执法领域中的领导工作机制,严防选择性执法和裁量权滥用。既要健全党领导依法治国的制度和工作机制,以制度方式监督行政机关提升依法治理能力、规范执法行为,更好地统筹社会力量、化解利益冲突,又要完善党对行政执法工作的领导和监督,运用法治思维和法治方式将党的路线、方针、政策贯彻到执法工作各个环节,实现党内法规与国家法治建设有机统一。

统筹推进党内政治文化和党内法规建设的实现路径

其一,加强法治文化建设,塑造党内政治文化的信仰根基。以社会主义法治文化为根基,塑造党内政治文化,有助于弘扬为人民服务、保持党同人民群众血肉联系的党内主流文化。这就要求依据法律行使权力,依据程序运行权力,用制度约束权力、将权力关进制度的“笼子”,以规避政治风险、激发党内政治文化活力。

其二,运用法治体系思维,完善党内法规体系。当前,党内法规已经形成以党章为核心,以准则、条例、规则、规定、办法、细则为主干的基本体系。我们在新时代应继续借鉴现代法治理论,运用体系思维,进一步完善党内法规体系建设,形成科学完备、运行有序的党内法治体系,为塑造良好的党内政治文化提供更加坚实的制度保障。

其三,明确党内政治文化与党内法规建设的内在统一。党内政治文化建设的直接目标是严肃党内政治生活、营造风清气正的党内政治生态,党内法规建设的直接目的是规范党员干部行为,两者皆以实现全面从严治党为最终目的。党内政治文化和党内法规关注党的内部事务,以广大党员和领导干部为调整对象,是我们党基本价值和理想信念的集中体现,其内在价值、适用对象和适用范围高度统一。

其四,推进党内政治文化与党内法规的同步建设。应当发挥党内政治文化的引领作用,以文化人、以文育人,通过塑造良好的党内政治文化,实现广大党员和领导干部对党内法规的自觉遵守。以塑造党内政治文化为目标,发挥党内法规的规范和震慑作用,以制度建设的成效确保思想建设的成果,保障全面从严治党的贯彻落实。

其五,党内政治文化和党内法规建设应统一于全面从严治党伟大实践。这既是党内政治文化和党内法规建设的共同目标,也是全面从严治党系统性的基本要求,更是新时代全面从严治党的基本方略。因此,应当坚持思想建党和制度治党并举,实现党内政治文化和党内法规的优势互补。

(本文系2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“推进党内政治文化建设研究”(2016MZD027)、山东省社会科学规划社会主义核心价值观研究专项“统筹推进依规治党与依法治国研究”(17DHXJ17)阶段性成果)

(作者系山东社会科学院法学所所长、研究员)