在绩效评估中滥用“一票否决”,其实是一种典型的懒政思维,本质上是把复杂的公共管理简单化,导致精力配置和资源配置的扭曲,从而在实践中产生了很多弊端。

在我国,政府绩效评估是一种非正式的制度安排,但在政治发展过程中却发挥着重要作用。它是“指挥棒”,对政府和官员的行为起着引导和指引作用:通过绩效评估,使地方官员的行为与政府绩效联系起来,并以评估结果为依据进行奖惩,从而建立起激励和约束机制,使地方政府和官员的行为收敛于评估指标,从而贯彻上级政策、促进地方发展。同时,也因为它是一种非正式的制度安排,制度设计尚不完善,从而在评估过程中容易出现懒政思维与懒政行为。

“评估就是管理”是流行于西方公共部门管理会议和研讨会的警句,毋庸讳言,绩效评估是非常有用的,是改革政府、改善公共部门绩效的一种重要方法。但在我国,它却常常成为彰显某种工作任务的重要性的一种手段,“把某项工作纳入当地政府的绩效考核”的表述也时常见诸报端。其潜在逻辑是:某项工作只要纳入了考核,就表明该项工作受到了重视、得到了管理,至于考核的效果则另当别论。但对被评估方而言,绩效评估只是外力强加、被动参与的一种活动,难以将这一实践内化为机构内部的管理工具,通过评估来改善管理、提高服务的目的也难以达到。考核被当成了包治百病的灵丹妙药,这实际上就是一种懒政思维。

在这方面比较突出的,是经常被滥用的“一票否决制”。“一票否决制”是指对某些重要事项实行一票否决,如果没有完成这些事项,即便其他事项完成得十分出色,其成绩也会被否决,地方官员尤其是领导干部会因为完不成这些事项而受到处罚,或者失去奖金、好的名次,甚至失去参加年终评估资格。“一票否决”成为政府管理和干部考核中广泛采用的特殊方式,甚至成为事实上的行政惯例。在上任伊始,地方领导班子常常偏好将任内的重大焦点问题纳入“一票否决”事项之列,用“一票否决”的方式来推动工作。

作为一种目标管理制,“一票否决制”在专项任务的实现上具有立竿见影的效果,在考核管理上简便易行,在惩戒追责上具有现实的执行力,有其积极意义。但是,如果无论工作重要与否,都一概引入“一票否决制”,则显然是一种懒政思维,是把复杂的公共管理异化为简单的一票否决,是粗暴的以偏概全,而非立足于全局,且评价方式过于简单,亦非法治方式,在实践中产生了很多问题。过度关注一票否决事项,势必无暇顾及其它事项,导致精力配置的扭曲。同时,政府的关注度也决定着资源的流向,精力配置的扭曲势必导致资源配置的扭曲。

这种评估体系的形成,与更宏观的制度问题有关。在我国,指标的设计采用自上而下、集中化的方式,上级机关决定绩效目标和指标的分配,它以自己的偏好而非公众的偏好为出发点,并以自己的偏好代替公众的偏好,这种基于偏好替代设计的考核指标更多体现了评估方和上级领导的偏好,难以真正反映公众的关切,使评估缺乏社会相关性,导致被评估方更重视被考核的任务,加强了其对评估方和上级的回应与责任,却难以保证他们对公众需求和偏好做出有效的回应,对于公众来说,这就是一种隐性懒政。

隐性懒政的核心问题,在于“选择性关注”。绩效考核的核心是指标体系,指标可分为量化指标和非量化指标、弹性指标和刚性指标、职能指标和基础指标等,对被考核方而言,各项指标的属性和意义是不同的,这决定着他们采取的态度与行动的不同。其中,刚性指标和量化指标在指标体系中占据主导地位,所占权重也较大。量化指标具有可衡量性、明晰性和可比性,一般也具有刚性特征,易于与责任人的政绩、升迁和整个集体的工资、福利等挂钩,因此在实际工作中更容易引起官员的重视。而弹性指标和非量化指标数量较少,所占权重相对较低,并具有不可衡量性、模糊性和不可比性,不易评估其产出和结果,也难以与责任人的政绩、升迁挂钩,在实践中对这类任务往往不够重视,甚至采取应付的态度,造成精力配置的扭曲。这种现象被美国政治学家詹姆斯·威尔逊概括为“选择性关注”倾向。“选择性关注”更多地关注他们认为重要和被考核的事项,那些他们认为不重要和不被考核的事项却可能被忽视,也很难引起公众和媒体的关注,因而具有隐蔽性。

克服政府绩效评估中的懒政思维,应当着力解决如下几点:

第一,把考核与管理结合起来,改变把考核等同于管理的倾向。合理、规范运用评估结果,建立科学的结果使用机制。要把绩效评估和质量管理、绩效改善结合起来,通过评估提高公共服务的质量、改善绩效；把绩效评估和预算、资源配置结合起来,通过绩效评估进行资源配置,通过绩效工资激励员工努力工作,避免选择性关注导致的精力配置和资源配置扭曲,以及由于缺少关注和资源配置不均而出现的隐性懒政。

第二,规范“一票否决制”,防止其被滥用。“一票否决制”缺乏明确具体的制度规定,为防止其被滥用,首先要对“一票否决”本身进行规范,确定其适用范围,对于哪些工作适宜一票否决,哪些工作不适宜,应予以明确。其次,基层政府和部门在不少“一票否决”事项上存在突出的权责不统一问题,要进一步限定各级、各部门在不同事项上的责任主体及其权限,完善实施程序和申诉救济等,以免“人人自危”,造成干部队伍的不稳定。再次,确立“一票否决”的法治原则。“一票否决制”作为一种惩戒措施,要依法设定和实施,不能游离于党纪国法之外。

第三,公众参与绩效指标的设计,增加评估的社会相关性。指标设计过程要公开、透明,要征询被评估方、被评估方服务对象、公众和专家的意见,避免受到被评估方偏好和领导个人好恶的左右。公众参与将事实与价值观、资料数据与个人感觉结合起来,增加了指标设置的社会相关性,从而增加了绩效评估的社会影响。专家和独立于政府机构之外的第三方评估机构具有更客观的立场,能从更专业的角度看待政府的目标和绩效,使评价体系和方法更科学。公众、专家和第三方评估机构的参与在一定程度上可以避免基于偏好替代和集中化的指标设计所引致的选择性关注及隐性懒政。

(作者系山东社会科学院马克思主义研究中心研究员)