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范玉波:牢固树立“一盘棋”思想


2019-11-20 16:14:31      来源: 《大众日报》2019年11月20日     责任编辑:李萍     人气:

西部大开发、中部崛起、东部率先发展等纵向布局,与长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等横向布局,共同构成了中国区域协调发展的大棋局。对此,我们要牢固树立“一盘棋”思想,全面加强发展的整体性、系统性、协同性,努力实现发展空间的全面优化。

二十世纪末起,我国相继实施西部大开发、中部崛起、东部率先发展等国家重大战略,这些战略更多体现的是纵向布局的发展思路,体现了不同区域的发展特色和发展阶段,也是为了努力缩小不同地区的发展差距,调动起不同地区的积极性,以形成齐头并进的局面。

但是这些战略的推行,弱化了东西横向的特征,西部和东部一体联动的特点不突出。对以东西流向的流域的整体性保护不足,上下游破碎化、生态系统退化现象明显。近年来实施的长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略,更能体现中国水源由西向东流向的特点,上下游地区资源、生态利益差别的现实。

这就突破了原有的区域板块格局,更加注重东西一起联动。同时,长江经济带提出“共抓大保护,不搞大开发”,黄河流域生态保护和高质量发展更是强调生态优先,将生态效益、环境保护纳入通盘考虑,与经济发展并重,这对于解决我国发展进程中东中西并列、生态环保与经济发展等诸多脱节问题,具有重要的战略意义。

我国地形特征是西高东低,像长江、黄河等流域面积较大的河流,均是由西向东流向太平洋。西部环境的自身特点非常突出,脆弱性、上游性特征非常明显,环境保护尤为重要。一旦中上游环境遭到破坏,不仅对当地居民生产生活带来风险,也对整个国家的经济社会发展安全带来极大影响。

黄河横跨我国地理三大阶梯,存在明显的地区间发展差距,但流域内工业发展各自为政,产业同构现象十分突出,并且存在污染型企业向上游转移的现象。近年来,沿黄地区区域合作虽然取得了一定的成效,但环保、水利等条块分割现象依然明显,产业发展竞争大于协同,没有形成紧密的利益关系和有机衔接的发展链条。在中上游生态脆弱地区布局了大量化工、冶金等高污染行业,对整个流域的用水安全造成极大威胁。沿黄各省区对黄河流域整体发展的重要性认识仍不够到位,区域协作依然停留在协议层面,缺乏行之有效、约束性强的工作举措。

新时代推进黄河流域生态保护和高质量发展,需要在更高层面的区域协调发展中去定位,国家的总体规划和指导将进一步加强,将更加凸显东西轴向一体的区域发展战略,更加突出发展的整体性和主体功能区战略,以更好形成“一盘棋”的发展思维。

习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会重要讲话中指出,要充分发挥我国社会主义制度集中力量干大事的优越性,牢固树立“一盘棋”思想,尊重规律,更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性,让黄河成为造福人民的幸福河。

要彰显由上向下政策的统领作用,更加注重区域经济发展整体性战略。黄河流域各地情况千差万别,改革需要在实践中不断探索、积累经验,许多问题仍然需要地方先探路子、创造经验。但是,改革发展进入深水区,共性问题逐渐增多,现在需要更多体现由上往下推进的特征,才能够注重事物的关联性和措施的耦合性。缺乏整体性的战略,往往导致区域发展的割裂,形成各种壁垒,缺乏规模效应。通过增强整体性的考虑,推进生态文明建设,提高为整个区域生态环境改善作出重要贡献的重点生态功能区等地区的基本公共服务保障能力,引导地方政府加强生态环境保护。只有通过顶层设计,加强对黄河流域区域战略的整体性、系统性的认识,在生态环境保护建设上树立大局观、长远观、整体观,才能解决流域发展中的碎片化问题,推进流域内产业空间布局、产业链、价值链的分工协同,构建健康的产业生态圈。

推进黄河流域生态保护和高质量发展过程中,要尤其注重区域发展的主体功能区战略。主体功能区能够有效体现区域之间的互补性与依赖性,使得黄河流域内上下游、干支流区域特色更加突出。从源头上加强生态保护和推进高质量发展,打破行政区划,必须进一步完善主体功能区战略和制度,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用,推动主体功能区战略格局在黄河流域内精准落地。特别是要明晰各类功能区负面清单和管控措施,推动流域内禁止开发区、生态重要功能区的人口、产业等要素向重点开发区域流动,促进产业发展的布局集中与集约。流域的上游应重点加强水土流失防治和天然植被保护,发挥保障中下游地区生态安全的作用。在以提供工业品和服务产品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农业地区及以提供生态产品为主体功能的生态地区之间,建立利益补偿机制,努力实现空间开发格局的全面优化。

(作者系山东社会科学院政策研究室副研究员)