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战旭英:“一票否决制”检视及其完善思路


2017-12-08 15:40:56      来源: 《理论探索》2017年第6期     责任编辑:刘珊珊     人气:

“一票否决制”是指在政府绩效考核中对某些重要指标或事项实行一票否决,如果被考核者没有完成这些指标或事项,其全部工作业绩就会被否决,而不论其他工作的绩效如何,所在部门也会被取消评优资格和年终奖,官员尤其是领导干部则在规定年限内不得提拔乃至受到降级处分。它是一种非正式的制度安排,但在我国政府绩效考核和干部考核中却被广泛采用,甚至成为事实上的行政惯例,具有明显的中国特色。在“一票否决制”的实践中,出现了不少问题,也造成了一些不良影响,因此,对其进行改革使之更加完善刻不容缓。

一、“一票否决制”的实践

“一票否决制”的设计初衷是通过强大的考核压力,警示相关责任人必须完成某一时期事关全局的特定任务。其关键制度设计在于否决以下方面:其一是否决机会,被否决者不得评优、提拔。以某地计划生育的相关规定为例,对被一票否决的责任人,取消当年和下一年度各类先进、荣誉称号的评选资格;对于主要负责人和分管负责人,当年年度考核不得评定为“优秀”和“称职”档次,一年内取消各类先进、荣誉称号的评选资格,不得晋升职务。其二是否决职务,对被否决者给予降职、免职处分。仍以某地计划生育的相关规定为例,对被一票否决的责任人,在任期内被否决两次以上的,予以降职或免职;已提拔或转(调)任后发现存在适用“一票否决制”情形的,予以追责。其三是否决利益,被否决单位中的个人、集体都会受到惩罚。如某地规定,对县里下达的招商引资任务没有完成的单位,在年度考核时实行“一票否决制”,并作出以下惩罚:一是除发放正常工资、经费外,其他经费报告一律不批;二是该单位所有副科级以上干部当年不得评优、不得晋级;三是责令单位责任人离岗招商;四是冻结该单位的干部使用权限。其作用机理在于,通过否决式的考核提升有关事项的重要性,使其跨越行政层级和部门成为“全局性工作”;与责任人的升迁挂钩,只要此事项(甚至是其中的一个分指标)未达标,全部工作成绩就被否决,责任人会被降职或免职;与利益挂钩,不仅是单位和相关负责人,而且是下属的评优、晋级、奖金等切身利益都会受影响,借此推动某项工作的开展。“一票否决制”设置的指标实际上是一个前提性标准,即被考核者只有将这方面的工作做好了,其整体工作绩效才能得到认可。

从实践上来看,1982年计划生育成为我国的一项基本国策。当年,湖南省常德市率先实行计划生育“一票否决制”,对于存在违反人口和计划生育法律法规生育情况的单位、部门、各级党委、政府及其有关负责人,取消综合性先进荣誉称号的评选资格。随后,计划生育“一票否决制”在全国推行。在中央文件中最早出现“一票否决制”提法的是1991年中共中央、国务院颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》,该决定明确提出“实行社会治安综合治理一票否决权制”,要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来,将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩,同评选文明单位、企业晋级挂钩。此后,从中央到地方,“一票否决制”成为各个层面广泛采用的政府管理和干部考核制度。多年来,“一票否决制”的实践经历了从不断泛化、失范到初步整顿、治理的阶段。

“一票否决制”具有很强的现实意义,它不仅具有超强的威慑力,还具有超强的执行力。它是一种考核机制,通过提高考核体系中个别指标的权重,使之在考评过程中具有决定性作用,并通过其导向功能保证相关工作的实施。同时它也是一种刚性措施,其核心是通过设置一些“硬杠杠”(一票否决指标),建立一套责任追究机制,从而督促各级政府及其领导干部提高执行力,直接推动相关重要工作的实施。譬如,《环境保护法》施行以后,中国的环境状况虽局部有所改善,但整体却呈现恶化趋势。有学者认为,这与环境保护没有及早纳入地方政府政绩考核、实行“一票否决制”关系很大。2005年12月环境保护“一票否决制”出台后,对各级政府的制约力度大大增强,政府在招商引资上把关更加严格,在节能减排上监管力度更大,这都是迫于“环境保护一票否决”的现实压力。但在本质上,“一票否决制”仍然属于非科学管理的范畴,存在着很多非现代、非科学的因素。它考核的只是列入一票否决的指标和事项,而投入的经济成本和社会成本如何,则基本不在考核和否决范围之内。这种只考核结果、产出,不考核投入、过程和效果的一票否决考核机制,很容易鼓励、默认一些地方官员为达到“不被否决”的结果而采取急功近利、不择手段的行为,甚至会诱导一些基层干部用非常规的方式进行社会管理。 正由于一票否决强大的威慑力和执行力,它受到基层政府和有关部门的青睐,从计划生育、社会治安综合治理到招商引资、环境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉,甚至是像档案管理、打击非法行医、禁烧秸秆等诸多细节方面,“一票否决”的适用范围不断扩展,出现滥用趋势。除了中央有明文规定的少数几项特定工作外,国家部委以及省、市、县、乡的行政机构甚至是行业协会组织,几乎都在逐层累加,而且其应用领域也过于琐碎。有学者对此作了一个形象的比喻:从中央到地方,一票否决行为呈现的是典型的“金字塔”结构——越往上,塔尖越小;越往下,基座越大。到2013年前,“一票否决制”的滥用达到了比较严重的地步。

在实践中,“一票否决制”基本上形成了三种模式:一是上级政府和部门就特定事项对下级政府和部门行使一票否决权,二是地方政府就特定事项对同级政府部门行使一票否决权,三是垂直管理的上级行政部门对下级行政部门行使一票否决权。这里既包括了特定层级政府的“块状”管辖,又包括了特定政府职能部门的“条形”垂直管辖。笔者认为,“一票否决制”过多过滥的根源在于上级政府设置一票否决考核指标的随意性。在中央层面,对于“一票否决制”的制定依据、适用范围、行权主体、否决内容、制度衔接等,虽然规定并不详尽,在有关决定中也可以寻觅到总体思路,但在地方,其创设和实施则明显缺乏相应的规范性。江西省纪委调研法规室2011年所作的一项调查显示,该省针对地方和基层的各种一票否决内容高达62项。从创设上看,大致可分为四类:一是党中央、国务院和国家法律法规明文规定的事项;二是中央在特定时期有阶段性要求的事项;三是中央仅有考核要求但没有规定一票否决,而是由省委、省政府或省人大法规明文规定的事项;四是没有中央和省里政策依据的一票否决事项,主要为市、县党委政府或省、市、县主管部门所设置。从中可以看出,在实践中,行政法规、部门规章、地方规章、规范性文件甚至是领导讲话常常被作为“一票否决制”创设、发布的依据,缺乏规范性。譬如,新一届政府上任伊始,很多地方领导班子往往偏好将任内的重大、焦点问题纳入“一票否决制”事项之列。“一票否决制”被滥用一方面导致其权威性削弱;另一方面,由于“一票否决制”的影响和威慑力使地方政府不堪重负,影响其工作效率,并损害上级政府的权威。

2013年后,针对“一票否决制”的滥用和失范现象,新疆、河北、江西、安徽、湖北、山东、山西等自治区及省份对一票否决事项进行了清理整顿。譬如,山东省委办公厅成立专项清理整顿工作小组,共查清一票否决事项187项,其中包括上级政府和部门对下级政府的一票否决事项40项。为指导全省清理整顿工作,山东省委、省政府出台了《关于清理规范全省一票否决事项的通知》,规定在全省范围内仅保留中央层面的一票否决事项8项,其依据是国家法律法规和党中央、国务院文件以及中办、国办文件的规定,包括中央明确规定的计划生育、社会治安综合治理、减轻农民负担、环境保护及节能减排等。各中央部委、省市(部门)规定的一票否决事项,视情况纳入经济社会综合考核,不再组织实施。这样设置虽无可厚非,但未免有简单化倾向,其背后的逻辑理路并不清晰,其内生的制度缺陷和先天弊端依然存在。

二、“一票否决制”存在的弊端

从积极的角度考量,“一票否决制”不失为一种体现工作全局性、突出一定时期内工作重点、强调责任性的有效方法,而且在考核管理上简便易行,在惩戒追责上具有现实的执行力,有其积极意义。但是,制度设计和实际运作总会有差距和偏离,其制度设计的不完善和内生缺陷,导致制度设计的目标与制度运作的结果发生背离,产生诸多弊端。

(一) 在制度设计上,“一票否决制”存在着指标设置易于被操控、可操作性不强、过度依赖行政权力等问题

一票否决是政府系统内部进行绩效考核的一种形式,但是,作为一种非正式的制度安排,“一票否决制”不具备完善的考核体系,其考核主体、指标设置、具体考核、执行程序等缺乏明确规定,可操作性不强。主要体现为:一是对“一票否决制”由谁创设、如何创设、如何启动的程序没有明确规定;二是对否决过程中如何实施没有民主化、科学化的决策程序保障;三是对否决后如何处理的程序不健全,一些必要的规定处于真空状态,如被否决官员的去向,能否提出抗辩、是否有申诉的机会、如何救济等;四是对行政机关作出的人事处分决定与人大的任免程序如何衔接也没有明确规定。

由于一票否决式考核管理的简便易行和超强的执行力、威慑力,评估方对指标如何设置和被评估方对指标如何完成都存在操控倾向。无论制度设计和政策制定多么完美,总是存在操纵的空间。我们需要考量的是,一项制度或政策在多大程度上被操纵,它是否偏离了初衷,等等。一票否决的指标由上级机关设置,采用的是自上而下、集中化的方式,在被评估机构、公众、专家参与明显不足、公众偏好显示缺乏的情况下,就会出现以上级组织的偏好代替公众的偏好,基于这种偏好替代的考核指标设置会更多地体现评估方和上级领导的偏好,会根据上级政府进行“政绩锦标赛”的需要,选择有利于提高政绩和升迁的指标。这些指标的选择往往缺乏科学的依据,但是一旦选定,由于其超强的威慑力,下级政府往往不惜动用一切行政资源和财政资源确保其完成,而罔顾实现目标的资源限制和可行性,甚至出现急功近利的短期行为和弄虚作假行为。

作为一种超常规的刚性措施,“一票否决制”的威慑力、高效率和可操作性可以督促各级政府及其领导干部提高执行力,直接推动相关重要工作的实施。但是其过度依赖行政力量、更多采用直接或强制性管理方式的先天弊端,造成了诸多隐患。首先,“一票否决制”考核的决定权在行政系统内部,考核机关拥有单方话语权,一票否决权成为威慑力极大的制裁权。管理各项“重点工作”的职能部门,通过“一票否决制”的威慑力推动相关工作,以“一票否决制”代替服务和监管。其次,由于“一票否决制”的威慑力,基层干部无论是出于“自保”还是“升迁”,都会不择手段地夸大成绩,掩盖问题,催生弄虚作假行为;“一票否决制”所涉及的重点工作,由于基层领导工作不到位、具体工作人员的失误甚或是因为不可控因素而达不到要求,其他所有工作成绩都被否定,导致基层干部中“不求有功,但求无过”的懒政思想潜滋暗长;一票否决权一般在年底的考核中行使,但是有些工作在年初或年中出现问题,触发了一票否决权,造成相关部门和人员“破罐破摔”的怠政思想。再次,“一票否决制”对整个政府管理体制的副作用也不可小觑。它干预基层施政的自主权,迫使他们把更多精力放在被考核事项上;加剧了整个体制的官僚化,有些上级借此定出不合理指标甚至不断加码以向更高上级邀功,而压力则层层向下转移;加剧了某些政府职能部门的权力膨胀,使握有一票否决权力的部门应该履行的职责被淡化,对基层兴师问罪的权力却得到强化。

(二)在制度运作上,其内生的缺陷导致“选择性关注”倾向、责任转移、激励扭曲和“策略主义”盛行

“一票否决制”导致“选择性关注”倾向。“一票否决制”是在政府绩效考核过程中对某些重要指标或事项实行一票否决,其实质是提高考核体系中这些指标的权重,使之在考评过程中具有决定性作用。这种一票否决的指标一旦实施,就会否决所有成绩,其权重达到了100%,这显然是不合理的。在考核过程中,指标权重设置决定着指标的重要性和官员努力的方向,并有着放大效应,权重设置的不合理会导致“选择性关注”倾向及努力配置和资源配置的扭曲。对责任人来说,各项指标属性、意义和权重的不同决定了他们对这些指标的态度和行为的不同,对权重较大的刚性和可量化指标势必更加重视,而权重较小的弹性和不可量化指标,则容易被忽视,这就是美国政治学家詹姆斯·威尔逊所概括的“选择性关注”倾向。但这并不意味着这些指标就不重要,有些事项甚至应该是政府工作的核心,但在实际中却可能被忽视,造成努力配置的扭曲。由于政府在资源配置中的重要作用,政府的关注度、努力程度和努力方向决定着资金的流向,努力配置的扭曲势必导致资源配置的扭曲 。对刚性、权重大至100%的“一票否决制”指标,这种选择性关注倾向、努力配置扭曲和资源配置扭曲的情况会更加严重。譬如,乡镇党委和政府的主要职能应该是为满足基层社会需求而提供管理和服务,但是,“一票否决制”形成了超强的威慑力和控制力,使基层干部疲于奔命,也使本已十分残缺的服务功能更加脆弱。在调研中,有乡长曾说,因为在社会治安综合治理上实行“一票否决制”,他们要耗费一半的精力在这上面,从而无暇顾及其他重要事项。

“一票否决制”导致责任转移。作为一种问责制,“一票否决制”通过设置一些“硬杠”(指标或事项),如果不能完成这些指标或事项,不仅否决全部成绩,还要追究负责人的责任,从而建立一套责任追究机制。问责制有两个层面的含义:一是要求答复的能力或权力,二是制裁的能力。如果问责制的目标是揭示某个人对一种特定违法案例应付的责任,那么公众的聚焦点往往立即投向(或被引向)一个机构应该承担责任的底层或中层人员,从而使高层官员顺利逃脱。众所周知的把临时工作为替罪羊的现象,就是一个很好的例子。在否决过程中,有些上级政府会将自己所负的行政责任逐级转移,将一些责任让下级政府扛,使自己只享有“监督”“评估”的权利,而不需承担责任。这是由于我国各级政府之间的关系存在着职责同构特征,致使一些上级政府将自己所承担的事务转移给下级政府或个人,而一票否决正是上级政府事务强制性下移的体现。

“一票否决制”导致激励扭曲。当绩效考核不可避免地与地位、荣誉、晋升或收入联系在一起时,它实际上就成为一种奖惩激励制度,在这个意义上,“一票否决制”就是一种激励制度。它通过把官员的升迁和利益与一票否决的目标或事项、地方政府政绩相联系的制度把地方官员的个人利益和地方经济增长、社会发展联系起来,从而激励地方官员提高执行力,推动相关重要工作的实施。但是,一票否决指标是基于偏好替代设计的,是以上级组织的偏好代替公众的偏好,把组织认为重要的事项设置为一票否决指标,容易导致激励扭曲,激励的方向是上级组织的偏好而非公众的偏好。同时,由于政府的多任务性,在履行多任务时,对某一任务的高权重设置、高强度激励(惩罚)会使努力方向从别的任务中转移过来,换言之,对一票否决事项投入过多的精力必然造成对其他事项的轻忽,使整体激励效果下降。在“一票否决制”激励下,政府官员会更多地关注“一票否决制”事项,出现“选择性关注”倾向和努力配置、资源配置的扭曲。

“一票否决制”导致“策略主义”盛行。根据调查,多数官员认为,一票否决事项对他们,尤其是对那些负有直接责任的领导干部来说,是最重要的任务,必须完成,不能失败,为此,他们面临着巨大的压力,在此意义上,“一票否决制”是一种压力机制。上级定出不合理的指标甚至竞相加码以向更上级邀功,而压力则层层往下转移,在其高压态势下,如果不能完成规定的重点工作,从主要领导、分管领导到具体责任人,都将成为被否决对象。这种压力机制导致严重的“策略主义”行为,地方官员会基于他们自己的判断作出效用最大化选择,任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式,无论正当与否均会被采用,具有很强的随意性、变通性、短期性,其中的一些运作方式具有急功近利、不计成本、不惜代价的非理性特点。一些地方领导为了在考核时不被否决,忽视实现指标的资源限制和可行性,不计成本地调动大量的人力、物力和财力来完成一票否决的工作项目,甚至举全市(县、乡)之力也要确保一票否决项目的完成。在这种情况下,行政资源往往得不到合理有效的配置,造成了各类资源的严重浪费,行政成本也会不同程度地随之增加。而且在压力型体制下,地方官员必然更多地关注这些一票否决事项,其中不乏细枝末节并非关系民生的事项,而无暇顾及其他事关重大但短期难以出成绩的事项,急功近利,短期行为严重。这种状况导致基层政府的“内卷化”和基层治理的恶质化。

三、“一票否决制”的完善思路

不可否认,具有强烈中国特色的“一票否决制”实行了多年,在我国行政管理中发挥了一定的作用。实行“一票否决制”所取得的成效与政府效率同趋变化,与地方国民生产总值同趋上升,说明在目前转型期“一票否决制”对提升地方政府效率、促进地方经济发展有着明显的作用,因而该制度的存在有一定的必要性和可行性。但是,它具有过度倚重行政权力的特征,其发起、实施更多还是在非科学管理的范畴内运行,在本质上属于非科学管理,难免被滥用、误用,从而形成“行政独裁”。目前情况下,“一票否决制”不可轻言废止,亦不能过度依赖和滥用,必须从制度上加以科学规范。

(一)严格规范“一票否决制”的适用范围

地方政府作为一个具有独立成本收益核算的行为主体,其行政行为的影响具有跨期特点,即这届政府的许多行政行为,其影响可能会在几十年之后才显现出来。行为经济学双曲线贴现模型认为,行为主体在跨期选择时存在“短视”认知偏差,形成短期贴现率高、长期贴现率低的不规则的时间偏好结构特征 ,造成短期行为的产生。这里,囿于地方政府的治理能力,“短视”认知偏差似乎不可避免,但是,这种短期行为也可能是地方官员的主动选择。为避免和矫正跨期选择的认知偏差,避免地方政府在进行跨期选择时,过于注重短期收益,而较少考虑长期后果,对需要战略保证、影响跨越多个时期、涉及国计民生的重大事项。譬如计划生育、环境保护、社会治安治理等实行“一票否决制”。通过一票否决,如果这些重要的战略项目没有完成,则其他成绩无论多大,都要被否决。“一票否决制”具有“一项否定多项”“局部否定全局”的特点和威力,它只能适用于这些重大事项,而不能随意扩大适用范围。因此,应严格规范“一票否决制”的适用范围,以防止其被滥用和随意设置。

(二)坚持以法治原则规范“一票否决制”的执行程序,防止被人为操控

“一票否决制”的实行是十分严肃的事,不仅要具有实质的合理性,而且要有形式、权限的合法性,要以法治原则来规范“一票否决制” 的执行程序。首先,明确“一票否决制”的法律地位。“一票否决制”事项的设置必须依据国家法律法规,譬如计划生育和社会治安综合治理;同时,要把“一票否决制”限制在维护人民群众切身利益的范围内,使其更加符合群众的需求和意愿,譬如环境保护。其次,要对“一票否决制”的创设主体、否决主体、否决标准、适用范围、否决程序、申诉救济制度等事项作出具体规定,限定各级、各部门在不同事项上的责任主体及其权限,尤其需要保护被否决方的权利,要明确“一票否决制”的救济措施,应给予当事人一定的申诉权利和期限。作为一种惩戒措施,必须依法设定和实施“一票否决制”,以防止其被人为操控。

(三)严格设置“一票否决制”的指标阈值和权重

作为政府绩效考核中的一项重要制度,“一票否决制”的根本问题在于其指标权重设置的不合理。“一票否决制”的本质在于通过提高考核体系中这些指标的权重,督促各级政府提高执行力,直接推动相关重要工作的实施。各级政府、各个部门的职责清晰是确立各项工作权重的前提,但是,政府的多任务提出了对不同任务的权重赋予问题,而其任务的重要性很难确定。但是“一票否决制”使某些任务的权重达到了100%,显然是不合理的。为解决一票否决指标权重过大的问题,可探索对一票否决事项实行减分制,青岛市的经验值得我们借鉴。从2014年起,青岛市经济社会发展综合考核全部取消一票否决事项,原来的一票否决事项变为减分项。2015年设置反腐倡廉、社会稳定、环境损害、计划生育、土地管理、森林防火等六项减分项。2016年增加了两项减分项——意识形态和保密工作,同时森林防火变为森林资源保护,一共8项。其本质在于减轻这些指标的权重,从而减轻基层政府和地方干部的压力。再譬如,山东省政府规定的安全生产、重大食品安全事故、特别重大亡人火灾责任事故等三项一票否决事项,虽然与科学管理、严格防范密切相关,但也具有不可预见性和偶然性,对有关部门和责任人产生巨大压力。根据调查,安全生产是压力最大的一项,如果在年初出现一票否决情形,那么一年的工作干好干坏都一样了,严重挫伤了下级政府和有关部门的积极性,而实行减分制则可以大大缓解基层政府和地方干部的压力。

(四)拓展“一票否决制”的问责手段

作为一种问责制,“一票否决制”的实质是对政府作出的行政行为进行质疑,包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”,其前提是权力明确、责任明晰。但它是同体问责的内部问责、内部监督机制,因为内部关系难免产生问责不力的情况,因此有必要引入异体问责。异体问责是指行政系统外部的组织和人员(公众)对政府及其官员进行问责的制度,在我国,主要是指人大、司法机关、政协和民主党派、新闻媒体、社会公众对政府的问责。它是一种第三方监督,绝不能来自政府内部,把问责平台放在各级人民代表大会,与人大的任免、质询、弹劾、罢免制度衔接,这是解决中国式一票否决问题的最根本方式,可以避免问责之后相关官员“闹哄哄地下台,随后又不声不响地上台”的情况。这种一票否决式的问责是对官员的质询和问责,着眼的是外部问责,不问你做对了什么,而是追问你做错了什么,这种问责的对抗性才真正有助于建立广泛的问责机制,实现民主监督。

(五)建立适当的激励机制

“一票否决制”作为一种激励机制,是一把双刃剑,一方面,它突出了一定时期内的工作重点,是一种强调责任的有效方法,激励了地方官员的执行力,推动了相关工作;另一方面,又会造成激励扭曲、选择性关注、努力配置扭曲和资源配置扭曲。但现实中,它仍然不失为一种利益与责任相结合、奖励与制裁、激励与约束相结合的制度,需要通过建立基于目标管理考核的目标激励机制、使用者介入机制、基于公众满意度的晋升激励机制等进行机制创新。目标激励机制是在地方官员的任期初期设定目标,任期结束进行考核,根据目标完成情况的考察结果予以奖惩(激励措施不限于晋升)。使用者介入机制是让公共服务的使用者——公众的偏好和意愿体现在指标设计中,使激励方向由上级组织的偏好转向公众的偏好。基于公众满意度的晋升激励机制是根据公众满意度给予地方干部晋升,是一种全新的晋升激励机制,可以有效弥补“一票否决制”的不足。

(六)建立适时清理机制

“一票否决制”是一种非正式的制度安排,具有一定的权宜性,应建立一票否决事项的适时清理机制,除了需要战略保证、涉及国计民生的事项,其他事项应该设定效力期限,根据变化的情况及时清理,适时终止,使各级政府和领导干部能协调处理一票否决事项和非一票否决事项,防止过度重视一票否决事项,使其把主要精力放在自己的本职工作和困扰当地经济社会发展的关键事项上。譬如,山东各地市在减轻农民负担工作上做得都比较好,各项监管制度和强农惠农富农政策落实到位,没有出现过一票否决情形,使减轻农民负担的“一票否决制”形同虚设,已经失去其应有的作用和威慑力,可以加以精简。随着我国向市场经济、现代社会和现代政府转型的完成,作为一种非现代的“救火行政”,“一票否决制”必须适时终止。

(七)以公众满意作为“一票否决制”的终极标准

约翰·洛克曾说,“政治正当性来自被管治者的同意”,当今政府合法性的最普遍来源是实行民主政治和顺应民意,顺应民意公众才会满意,公众满意应成为政治合法性的新来源,成为绩效评估的终极目标。要把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政府工作好坏的唯一标准。同时,它也应该成为“一票否决制”的终极标准。目前的干部考核越来越重视民意和社会评价,基层官员必须在执行上级命令和体现民意之间寻找一种平衡,但这种平衡有时很难把握。因为在相对集中的政治与权力结构下,下级官员通常对上级的意志较为敏感,在提供公共服务时,更为重视的是掌握绩效评估权的上级领导的满意,而不是社会公众的满意。有些地方官员甚至认为不能让老百姓对改善民生有太高的期望,期望值太高会降低他们的满意度。根据方汀的解释,顾客满意可以被解释为顾客接受服务的质量和期望得到的服务质量之间算术上的不同。人的期望是主观的,是以从前的经验为基础的,是易于被操纵的。通过提高服务质量和降低人的期望两种方法,可实现对公众满意度的操控。因此,把公众满意作为“一票否决制”的终极标准,可以促使地方政府和地方官员切实提供更好的服务,实现并增进公共利益,而非人为压抑公众的需求和期望。

(作者系山东社会科学院政策研究室研究员)