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浙江“最多跑一次”改革理论研讨会发言摘编


2017-10-18 08:56:19      来源: 浙江日报     责任编辑:刘珊珊     人气:

编者按:10月13日,浙江省委宣传部、省“最多跑一次”改革办公室、省社科联和衢州市联合举办“最多跑一次”改革理论研讨会,百余位省内外社科理论界专家学者对“最多跑一次”改革进行了深入研讨和交流。浙江日报今摘要刊登部分专家学者的发言,以飨读者。

浙江“最多跑一次”改革的启示

宋世明

正在向纵深推进的“最多跑一次”改革,作出了“放管服”改革的浙江探索。它对进一步推进“放管服”改革究竟有哪些启示?

第一,以人民为中心,生成持续推进“放管服”改革的不竭动力。切实提高“放管服”改革的社会获得感,切实调动群众与企业参与改革的积极性,才能形成最大合力倒逼出部门该给的空间,生成持续推动“放管服”改革的不竭动力。浙江推出“最多跑一次”改革之后,从中央到地方,从学者到学界,都在问一个问题:“四张清单一张网”与“最多跑一次”改革是什么关系?如果说“四张清单一张网”开始了一场政府自身的改革,那么“最多跑一次”改革就是再深化,两者都是坚持以人民为中心的改革;如果说“四张清单一张网”是浙江省深化“放管服”改革的一次重大探索,那么“最多跑一次”改革就是深化“放管服”改革的一个强大杠杆。

第二,集成创新,提升“放管服”改革层次的路径选择。行政审批制度改革从1999年就开始了,“放管服”改革是从2013年开始的。1999年以来,持续的行政审批制度改革,已经到了彻底打破坛坛罐罐,下决心从零敲碎打的量变调整走向系统集成的质变创新的节点。从浙江改革实践来看,“一窗受理、集成服务”属于技术性改良;多评合一、多检合一、多图联审、区域环评,行政审批流程跨部门优化,属于政策性完善。简政放权,厘清政府与市场、社会的边界,做到善管善治,才是系统集成的革命。站在新的历史起点上,改革必须有新的突破。浙江试点的以“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信必惩戒”为核心的投资项目承诺制改革,是对以往改革的集成创新,与明年开始将在全国范围内实施的市场准入负面清单制度是一脉相承的。

第三,云端制,实现“放管服”改革价值的组织模式。继续深化“放管服”改革,继续把“最多跑一次”改革落到实处,它的组织模式是什么?我认为是云端制。云端制的大平台和小的前端结构,属于与大数据时代、平台经济相适应的组织模式。统一的大数据共享平台,既是云端制真正的物质基础,又是“让数据多跑路,让群众少跑腿”的可靠保障,更是“前端一窗受理,后台业务协同”的命门所在。从浙江省的改革实践看,云端制的关键是打通数据壁垒、提高实现数据共享程度。

最后,事中事后监管变革,是下一步深化“放管服”改革的主攻方向。什么是“放管服”?“放”是“宽放”,“管”是“善管”,“服”是“优服”。在这三个环节中,“善管”处于一个核心的枢纽位置。在“放”与“管”、“管”与“服”这两对矛盾中,“管”都是矛盾的主要方面,是能否巩固简政放权改革,能否继续深化简政放权的先天条件。到底什么叫“善管”呢?说到极致,说得简单点,就是重构。重构从表面上看是重构管理方式,实质上是重构责任,在政府、企业、百姓之间重新配置责任,协同共治,共同创造价值。

(作者为国家行政学院公共管理教研室主任)


科学深刻总结改革实践经验

王有强

浙江“最多跑一次”改革经验值得全国各地推广、学习、借鉴。我感到,总结浙江“最多跑一次”改革的做法和经验,可形象地归结为“一二三四”。

一个目标。当前我们处在一个伟大的时代,面临“快、多、大”的发展背景。“快”,在当今世界,我国的经济社会发展速度很快,举世瞩目。“多”,正是因为经济社会的快速发展,需求多样性也不断增加。“大”,经济发展的需求规模大,面临的挑战也就大。任何一件小事,乘上大的基数,就变得非常有挑战性。这三个字对我们提出了非常高的要求,一个主要目标就是国家治理体系与治理能力现代化。“最多跑一次”改革不是一次简单的技术性工作、具体的管理工作,而是服务于国家治理体系及治理能力现代化。我们要重视从这个层面上深入探索“最多跑一次”改革的意义、影响及发展前景。

两个创新。其一是政府治理理念的创新。不管是哪个部门,在推进“最多跑一次”改革的时候,理念一定要创新。政府治理理念的创新有很多方面,其中一个符合现代发展潮流的创新就是协同治理。协同治理,不论从组织方式还是运作方式来说,都能给国家治理现代化提供新的路径。其二是现代信息技术应用的创新。许多工作要实现“最多跑一次”,一个基本的要素就是信息。没有这两个创新,改革很难持续下去。

三个优化。第一个优化是部门职能的优化,即怎样通过“最多跑一次”改革,并以此为推动力,实现已有的各个部门的职能分工优化。第二个优化是结构的优化,改革中的部门在管理术语上讲就是结构,没有结构的优化,即使把职能优化了也很难落实。所以,结构优化归根结底是部门的改革问题。第三个优化是运作优化,现在每个部门都分工明确,每天都能高效运作,这在改革中也是个宝贵的经验。从这三个方面来讲,职能优化、结构优化和运作优化之间存在以下逻辑关系——职能优化推动结构优化,结构优化推进运作优化,而离开运作的优化,前面两个优化就很难取得实质性的成效。

四个关系。一是分工与协作的关系,从现代管理来说,没有合适的分工,组织很难有效。分工最重要的前提是互相协作,在一个复杂的治理机构里,要把握好分工与协作的关系,要求我们每个人不断提升自己的认识、价值和能力。二是规则和灵活的关系,无规矩不成方圆,所有工作都应该有书面规定,否则世界就乱套了。但我们又面临一个“快、多、大”的发展环境,规则不可能完全覆盖所有的可能性。因此把握好规则和灵活的关系,是我们工作中非常值得注意的问题。三是技术和人力的关系,现代信息技术的创新应用是当今世界潮流,而人是生产力中决定性的因素,必须处理好两者关系。四是科学性和操作性的关系。我们在改革实践中既要注重总结理论意义,又要注重经验的可复制性、可操作性。正因为此,浙江“最多跑一次”改革实践所积累起来的经验就显得尤为珍贵,也更有生命力。

(作者为清华大学苏世民书院院长)


深化改革应遵循合法性原则

陈柳裕

“在法治下推进改革,在改革中完善法治。”这是习近平总书记对如何辩证认识和处理当前我国改革与法治关系作出的深刻论断,也是新形势下推进各项改革的基本遵循。我们在深化“最多跑一次”改革的过程中,必须牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平,确保“最多跑一次”改革具有合法性。

“最多跑一次”改革是否遵循了合法性原则,从政府工作人员行使公权力的角度看,主要在于能否同时遵守和符合下述五项“合法”要求:一是目的合法,即政府工作人员作出的某一决策或实施的某一行为,符合法律法规规范本身的目的;二是权限合法,即政府工作人员作出的某一决策或实施的某一行为,不得超越法律法规为之设定的权限范围;三是内容合法,即政府工作人员作出的某一决策或实施的某一行为,符合法律法规的具体规定及其基本原则;四是手段合法,即政府工作人员作出某一决策或实施某一行为时,运用的方式、采取的措施不得违反法律法规的具体规定以及法律的原则、精神;五是程序合法,即政府工作人员作出某一决策或实施某一行为时,其过程、步骤、方式、时限等符合法定程序和正当程序的要求。

由于“最多跑一次”改革牵涉到政府多部门职能职责的重组与划分,因此其合法性不仅表现在相关改革举措的决策和实施在现行宪法和法律的框架内进行,而且表现在各项相关改革举措的实施结果,能够确保政府及其部门具备法治政府的基本特征。具体而言,就是要符合如下五个“法定”要求:

行政机构依法设立(组织法定),即行政机构的设置、编制等必须事先依法作出规定,政府不得擅自设立行政机构、扩大人员规模。

行政权力依法取得(职权法定),即一切行政权力必须有法律的授予或权力机关的授权,“无法律授权,即无行政权力”。

行政程序依法确定(程序法定),即行政机关实施行政行为必须严格遵循依法事先规定的方式、步骤、顺序、时限等程序要求,坚持信息公开和阳光行政,保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权。

行政行为依法作出(行为法定),即行政机关及其工作人员,必须严格依照法律确定的职权职责和法定程序办事,依法决策,依法履责,严格执法,自觉运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的矛盾和问题。

行政责任依法承担(责任法定),即行政机关必须对法律负责,承担因自身行政行为引起的各种法律责任。对不当行使权力、滥用权力的行为,必须依法追究行政机关和有关人员的法律责任;对法律赋予的权力不作为、不尽职以及失职、渎职行为,也要承担相应的法律责任。

(作者为省社会科学院副院长)


实现政府“善治”的地方探索

兰建平

我省提出的“最多跑一次”改革,是中国经济社会发展进入新阶段背景下,提升政府治理能力和治理水平的积极探索,是地方政府寻求“善治”的新的实践。

为了寻求这种善治,浙江一直在努力。回顾改革开放近40年的轨迹,从政府行政价值导向看,先后经历几个阶段,政府执政能力与水平不断提高。如果把上世纪和本世纪做个比较的话,21世纪最大的特点在于3个字——信息化。诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨曾说过:21世纪前50年,对人类产生最大影响的技术就是信息技术。从数字化、互联网化到移动化、人工智能的迅速发展,在中国经济版图上,浙江格外亮眼。

近十年来,我省先后成为国家“两化”融合试点省、世界互联网大会永久承办地、国家信息经济发展示范区,杭州获批建设国家自主创新示范区、宁波成为全国首个“中国制造2025”试点示范城市等,诞生了阿里巴巴这样的互联网应用标杆公司、海康威视这样的智能制造企业,打造了云栖小镇、梦想小镇、云安小镇等平台。从杭州滨江模式到杭州城西科创大走廊,我省信息经济发展的范式,为政府的治理模式转变提供了丰富的经济和社会背景。从“机关效能建设”到“四张清单一张网”,从“店小二”到“最多跑一次”,我省对这种善治的探索和实践从未停止过。

习近平总书记指出,互联网日益成为创新驱动发展的先导力量,深刻改变着人们的生产生活,有力推动着社会发展。政府信息化程度的大幅度提升,已经成为推进政府治理能力和治理体系现代化的重要途径。

“最多跑一次”改革,在技术层面上,主要体现在大数据、云计算、物联网、移动互联网技术;在政府管理模式、服务方式上,主要体现在现代信息技术在治理能力和治理水平现代化中的广泛运用和深度融合。这种融合,首先体现在政务服务内容、服务方式的数据化、标准化上等;其次,以要求数据的公开为基础,实现数据的共享,构建政务服务的协同效应,进一步优化政务服务的流程;再次,反向倒逼政府机构职能的改进和优化,着力推动基于新一代信息技术的政府能力大提升、职能大转变。在此基础上,逐步规范化、流程化,并形成可复制、可推广的治理能力和治理体系的改革经验。可以说,在现代信息社会里,政府服务如果没有信息化技术的创新和成熟运用,就很难实现真正意义上的善治。坚定不移地继续推进“最多跑一次”改革,是我省为推进国家治理能力和治理体系现代化作出的有益探索和生动实践。

(作者为省工业和信息化研究院院长)


切实推进行政审批制度改革

金雪军

2016年底浙江提出“最多跑一次”改革,以解决群众办事难、提高政府效率为突破口,倒逼政府简政放权,深入推进政府自身改革。“最多跑一次”改革在价值取向、流程再造、信息技术等方面对传统的行政审批制度进行了扬弃与超越。

推进“最多跑一次”改革的优势与条件。浙江的行政审批制度改革和“四张清单一张网”改革在削减政府行政审批事项、建立公开的政府权力清单制度、打造互联网政务生态系统等方面取得了丰硕成果。构建科学的组织架构及责任体系,设立“最多跑一次”改革专题组,形成职能部门共同协作的工作格局,将改革列入省级有关部门目标责任制考核。依托浙江政务服务网,借助互联网技术和产品助力“最多跑一次”改革。形成“战略规划——实施方案——操作细则”三位一体的改革施工图,为改革提供多层次的制度保障。

浙江“最多跑一次”改革的实践及经验。价值重构,坚持以人民为中心的发展思想,以企业和群众的获得感和满意度作为改革的评价标准。体制机制创新,实现前台政府服务受理、办理、投诉等三大界面,与后台职能部门和组织体系、技术支撑平台等的调整和优化协同推进。信息技术助力,打通部门间的“数据孤岛”,进一步规范公共数据获取、开放、共享与应用,以数据驱动“最多跑一次”改革。事项清单透明,公布了第一批、第二批“最多跑一次”事项。标准规范订立,出台“一窗受理、集成服务”工作规范,提升整个行政审批过程工作的规范化、标准化。

深化“最多跑一次”改革的几点思考。一是推进配套制度改革,为改革保驾护航。推动减少文牍主义和过度规制的改革,定期检查行政审批领域的政策规章,精简、修改或废除重叠的、有冲突的、过时的政策法规;梳理和调整政府“四张清单”,进一步厘清政府和市场的边界。二是实现 “最后一级政府”与“最多跑一次”的无缝衔接。把与群众生活密切相关的事项的决策权交由基层政府,赋予其更多自主权;建立基层政府与决策部门间有效的改革反馈路径,建立健全基层信息反馈机制。三是优化审批流程,缩短办事时间。推动政府各部门出台详细、精准的审批流程图;严格依法审批,取消法律法规没有明确规定的和政府部门自行设置的审批环节;提高审批信息、材料的公开公示及规范化程度。四是加强审批队伍建设,提高服务质量。通过严格考试等选拔程序,筛选出素质高、能力强、业务精的一线工作人员;构建定期开展业务培训和公务员纵向流动机制,提升一线审批工作人员的业务能力和素质;建立健全考核评价机制。 

(作者为浙江大学公共政策研究院执行院长)


着力解决制约改革深化的问题

郁建兴

“最多跑一次”改革既是浙江选准的改革突破口,也是对中央“放管服”改革的积极响应。现实表明,“放管服”改革要突破“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死还得放”的非良性循环,其中的关键是政府权力怎样分配,而“最多跑一次”改革就是一个重要的切入点。

与以往历次政府改革相比,“最多跑一次”改革同样追求效率。所不同的是,它不再仅仅从政府自身的角度出发,而是以人民群众的获得感、满足感为出发点,将人民群众的真实需求作为改革的最终归宿。因此,“最多跑一次”的主体是群众、企业、社会组织等。改革不以政府为中心而以人民为中心,其具体体现应该是以公共品、公共服务供给为核心。

“最多跑一次”改革倒逼政府部门从服务、政策、制度、环境等多方面提供优化供给;倒逼政府部门从各自为政转变为协同作战,变部门化政府为整体化政府;倒逼政府进行流程再造,及时转变政府职能,不断推进更多的“放”、更好的“管”、更优的“服”。对政府部门来说,要做到“一窗受理、集成服务”,确实是一个非常大的挑战。

由于企业和群众与政府部门之间的信息不对称,所以要让前者“跑”得明白,提供事前完善详细的咨询服务必不可少。这些事前的咨询服务,并不仅仅限于政府提供,基层社会组织也可以发挥积极作用。从这个意义上讲,“最多跑一次”改革确实不只是政府部门追求自身效益的改革,还撬动、协同、联动了其他领域的改革。

深化“最多跑一次”改革,目前还要进一步着力解决以下问题:

法律法规的限制。现行的行政法规根据串联式、分立式和小部制模式的行政部门体制制定,各地改革均受其制约。即使试点地区作出一些突破,但工作人员和相关企业都有风险的顾虑。如“标准地+承诺制”改革,一些企业和中介机构不愿参与改革,宁愿走老程序。这就迫切需要对相关的法律法规进行梳理、调整与完善,同时在完善的法律法规出台前建立起容错机制。

数据共享和系统建设的问题。信息化系统是“最多跑一次”改革的基础,但不同部门的“信息孤岛”,特别是管理部门的专网难以打通,仍存在数据不能共享的问题。政府审批过程中,浙江政务服务网项目在线审批平台还在调试阶段,不能实际应用。因此在信息共享上,要避免一个部门一个系统、一次改革一套系统、老系统还没有完善又上新系统等现象。

社会组织与中介服务的问题。改革中出现“跑小二”“代办员”“跑长”,这种现象虽好,但改革不能仅限于政府,不然政府部门和机关工作人员会忙不胜忙。因此,事前咨询服务不能限于政府供给,还需要社会中介组织分担。如何加快形成规范有序的中介市场,是这项改革面临的一个紧迫问题。 

(作者为浙江大学公共管理学院院长)