您的位置:首页 > 概况 > 科研院所 > 国际经济研究所 > 研究课题 > 正文

李广杰 刘晓宁:全面深化山东经济体制改革


-----《山东蓝皮书:山东经济形势分析与预测(2015)》总报告节选

2015-10-12 09:21:02    责任编辑:国际经济研究所     人气:

紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,是党的十八届三中全会根据国内外发展形势和发展环境的新变化、我国经济转型升级的客观要求作出的重大战略部署。深化经济体制改革是当前和今后一个时期我国全面深化改革的一项重大而艰巨的任务。党的十八届三中全会以来,山东坚持把经济体制改革作为全面深化改革的重点,扎实有序地推进经济体制改革,努力把中央改革蓝图变为山东科学发展的生动实践。但是,“新常态”下山东经济转型升级仍然面临诸多体制机制障碍。深化经济体制改革是转变经济发展方式的前提和保障,是“新常态”下打造升级版山东经济的必然选择。

  一、深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调,“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”。

在现代市场经济体系中,政府和市场是相互关联的两个重要组成部分,使市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用是相辅相成的一个有机整体。当前我国经济发展中遇到的最大问题在于,政府对微观经济运行的直接干预仍然过多,市场配置资源的作用没有得到充分发挥,经济发展活力和资源配置效率受到影响[1];同时,政府职能的发挥既存在“越位”问题,又存在“缺位”问题,一些应由政府管的却不到位。因此,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系,厘清政府与市场的边界,使市场和政府各司其职。使市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的本质要求,必须坚持市场化改革方向,积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革,推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化;但是,市场解决不了所有问题,只有政府更好地发挥作用,为市场的有效运行提供良好制度环境和弥补市场缺陷,才能推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

(一)坚持市场化改革方向,使市场在资源配置中起决定性作用

党的十八届三中全会全面总结了我国改革开放历程,明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”,揭示了社会主义市场经济的本质要求。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律。市场经济的显著特征是市场在资源配置中起决定性作用,即市场在所有社会生产领域的资源配置中处于主体地位,对于生产、流通、消费等各环节的商品价格拥有直接决定权,生产要素的价格、生产要素的投向、产品消费、利润实现、利益分配主要依靠市场交换来完成。[2]市场在资源配置中起决定性作用通过市场机制得以实现。所谓“市场机制”,就是资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制,其构成要素主要包括价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制等。市场机制的功能在于,以利润为导向引导生产要素流向,以竞争为手段决定商品价格,以价格为杠杆调节供求关系,促进资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化,以尽可能少的投入获得尽可能多的产出。

实践证明,市场配置资源的效率远远高于计划,是最有效的资源配置方式,发展社会主义市场经济必须尊重市场在资源配置中的主体地位和决定性作用。自党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标以来,我国不断深化市场取向的改革,制约科学发展的体制机制障碍不断破除,市场化程度大幅提升,激发了经济社会发展活力,人民群众的物质文化生活水平大幅度提高,经济实力和综合国力显著增强。虽然我国已初步建立起社会主义市场经济体制,但是,目前社会主义市场经济体制还不完善,制约经济社会发展的体制机制障碍仍然较多,突出表现在,市场秩序不规范、生产要素市场发展滞后、市场规则不统一、市场竞争不充分等问题还不同程度地存在,政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动的干预太多、对市场的监管不到位。[3]因此,健全社会主义市场经济体制,必须遵循市场决定资源配置的规律,继续从广度和深度上推进市场化改革,真正使市场在资源配置中起决定性作用。

使市场在资源配置中起决定性作用,建设统一开放、竞争有序的市场体系是基础。改革开放以来,我国市场体系建设取得了重要进展。从产品市场看,确立了市场在供求调节中的主体地位,基本形成全国统一的市场体系;要素市场化改革也取得重要进展,市场配置要素资源的能力明显增强。[4]但是,我国市场体系尚不完善,体现在部分领域存在不当准入限制、要素市场发育滞后、市场分割和地方保护现象时有发生等诸多方面,对市场在资源配置中起决定性作用造成明显不利影响。应着力从建立公平开放透明的市场规则、完善主要由市场决定价格的机制上下功夫,通过实行统一的市场准入制度、加强产品市场和要素市场建设、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制,加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系。

(二)加快转变政府职能,更好地发挥政府作用

“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”,两者之间是辩证统一的关系。市场在资源配置中起决定性作用,并不是起全部作用。使市场在资源配置中发挥决定性作用,不是说政府可以撒手不管了,而是对政府发挥作用提出了更高的要求。政府“有形的手”有效配合市场“无形的手”发挥作用,才能保证市场经济健康发展。政府对宏观经济实施有效管理,才能保持宏观经济稳定;政府加强市场监管,才能为市场机制正常发挥作用提供良好环境;政府对收入再分配进行合理调节,才能实现公平分配;政府加强公共服务,才能保障和改善民生。因此,在深化经济体制改革的实践中,既要防止出现否定市场化改革方向的倾向,又要防止只讲市场化、忽视政府作用的倾向。

更好发挥政府作用,需要对政府职能进行科学定位,明确政府发挥作用的边界。在社会主义市场经济条件下,一方面,政府需要充当“守夜人”角色,为市场在资源配置中真正起决定性作用提供良好环境;另一方面,需要政府在弥补市场失灵、保持宏观经济稳定、熨平经济周期波动方面发挥应有作用。具体来说,政府的职责包括:制定市场规则,维护市场秩序,保障公平竞争;通过以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系对经济进行宏观调控,保持社会总供给和总需求的基本平衡,保持宏观经济稳定;弥补市场缺陷,提供公共产品、防止垄断、实现公平分配等。更好地发挥政府在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵等方面的职责和作用,是完善社会主义市场经济体制的内在要求。

更好发挥政府作用,需要加快转变政府职能,使政府在参与资源配置过程中既不“错位”、“越位”,也不“缺位”。我国经济社会发展的诸多问题都与政府职能和管理方式密切相关。政府职能不转变,其他方面的改革就难以推动。目前,政府直接配置资源过多、对微观经济活动干预过多、监管和服务不到位等问题仍然突出。必须加快政府职能转变,逐步建立政府权力清单制度,理顺政府和市场、政府和企业、政府和社会的关系,把应该由市场发挥的功能交给市场,把注重事前审批转变为注重事中事后监管,把注重微观干预转变为注重宏观调控,把注重分配资源转变为更好地提供公共服务。[5]首先,应解决政府管理的“越位”、“错位”问题。政府应从介入过深的经济领域逐步退出,不再充当资源配置主角。深化行政审批制度改革,进一步简政放权,取消和调整政府不该管、管不好、管不了的审批事项,用政府权力的“减法”,换市场活力的“加法”。在简政放权的同时,应完善管理体制和监管体系,强化事中事后监管,有效监管市场,维护好市场秩序,提供公平的市场竞争环境。第二,应发挥好政府的宏观调控职能。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,保持宏观经济稳定运行,防止大起大落,实现经济持续健康发展。对市场运行进行科学的宏观调控、保持宏观经济稳定运行是政府的重要职责。应进一步完善宏观调控体系,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化,保持宏观经济稳定、均衡和健康发展。第三,应发挥好政府弥补市场缺陷的作用。由于外部性、信息不对称、竞争不完全、自然垄断等因素,市场不能有效解决公共产品供给、分配公平等问题,需要政府发挥弥补市场缺陷的作用,通过提供公共服务、促进共同富裕、推动可持续发展。[6]应强化政府公共服务和社会管理职能,在提供基本公共服务、保护生态环境、收入再分配、社会管理等方面不“缺位”,更好地发挥作用。

 二、深化经济体制改革是打造升级版山东经济的必然选择

 

(一)十八届三中全会以来山东经济体制改革的进展

党的十八届三中全会以来,山东按照中央决策部署,切实加强组织领导,迅速展开全面深化改革总体布局,扎实有序地推进全面深化改革。2013年12月出台《中共山东省委关于深入学习贯彻党的十八届三中全会精神的意见》,2014年1月成立山东省委全面深化改革领导小组,建立起全面深化改革的组织领导和工作推进机制。山东坚持以深化经济体制改革为重点,发挥经济体制改革的牵引作用,协调推进各领域改革;围绕转变政府职能、完善现代市场体系、财税体制改革、金融改革、城乡一体化发展、构建开放型经济新体制等重点领域,扎实推进经济体制改革,取得明显成效,改革使市场活力持续迸发,改革使结构调整稳中有进,改革使民生福祉不断改善。十八届三中全会以来山东经济体制改革的进展主要体现在以下几个方面:

1、简政放权取得新突破

围绕创造国内最好的营商环境,山东以行政审批制度改革和推行行政权力清单制度“双轮驱动”,进一步简政放权,激发各类市场主体发展活力和创造力。山东已分五批削减342项省级行政审批事项,市县两级削减3500多项。目前,省级行政审批事项目录已经向社会公开。工商登记制度改革是政府行政审批制度改革的先手棋,山东积极推进工商登记制度改革,实行注册资本认缴登记制,将“先证后照”改为“先照后证”,改企业年检制度为企业年度报告公示制度等。这些措施极大释放了市场活力,市场主体创新创业实现井喷式发展。2014年山东省新登记市场主体125万户,同比增长81.2%,增幅居全国各省市区首位,平均每天登记3424.2户;新登记注册资本(金)超过1万亿元,达11496.3亿元,同比增长100.2%,实现倍增。

2、金融改革成效突出

2013年8月《山东省人民政府关于加快全省金融改革发展的若干意见》出台,之后,山东密集出台金融政策,金融改革创下多个全国“第一”。山东以建成与全省实体经济相适应、市场化水平较高的现代金融体系为目标,积极发展股权交易市场、建立各类要素交易平台、引导民间融资健康发展、健全地方金融监管体系、建设济南区域金融中心和青岛财富管理中心、推进县域金融创新,金融业发展活力增强,多层次金融市场构架初步建立,服务实体经济的能力明显提升,金融改革成效日益显现。发展普惠金融是山东金融改革发展的工作重点,针对“三农”和小微企业融资难,山东积极引导金融机构大力开展金融产品和服务创新,各种新型抵押、质押贷款业务创新、中小企业债券融资工具创新、保险服务创新等得到不断应用和推广;同时,山东大力发展小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理公司、融资租赁公司、典当行等“草根”金融组织,取得较好成效。目前全省小额贷款公司发展到400家,对缓解“三农”和小微企业融资困难发挥了重要作用。[7]

3、财税体制改革取得积极进展

山东在调整省以下财政体制、加大预决算公开力度、完善国有资本经营预算制度、开展营改增试点、清理收费项目、清理规范专项资金、建立专项资金信用负面清单制度、开展涉农资金整合试点、盘活用好财政存量资金、全面启动政府购买服务等方面取得明显进展。山东省级行政事业性收费项目压减比例超过70%,成为全国收费项目最少的省份之一。2014年11月《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》发布,确定了24条财税体制改革新举措,进一步明确了山东财税体制改革的时间表和路线图。

4、投融资体制改革、国有企业改革有序推进

为撬动社会资本特别是民间资本投资,山东积极推动投融资体制改革。切实落实企业投资自主权,山东在全国率先印发实施了《政府核准的投资项目目录》,累计取消下放省级核准、备案事项47项,减少40%。积极扩大民间资本投资领域,引进社会资本进入重大项目建设。2014年,民营固定资产投资增长19.7%,高于全省固定资产投资增速3.8个百分点,占全部投资比重达到81.85%。

积极推进国资国企改革。2014年6月底山东省委省政府出台的《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》提出,围绕增强国有企业竞争力,进一步深化省属国有企业改革;围绕建立以管资本为主的国有资产监管模式,进一步完善国有资产管理体制。目前,国有企业股权多元化、规范国有企业治理体系、打造国有资本投资运营平台、国有资本布局结构调整、完善省级国有资本经营预算等方面正在积极稳妥地推进。山东将逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,2015年提高到10%,2020年提高到30%。

5、农村改革持续推进

加快推进农村土地确权登记颁证,农村土地承包经营权确权登记颁证进展顺利。农村土地确权登记颁证有序推进,截至2014年底,集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权发证率分别为99.3%、96.0%和96.3%。稳妥推进农村土地规范有序流转,土地流转形式呈现多样化、管理趋于规范化。截至2014年9月底,全省土地流转面积达1808万亩,占家庭经营面积的19.6%。农民也可以以土地承包经营权入股、成立土地股份合作社等方式,获取更多土地增值收益。全省已有4254个村进行了集体产权制度改革,成立股份合作组织3610个,138万名农民成为股民。[8]加快构建新型农业经营体系,农民专业合作社、家庭农场等新型生产经营主体进一步发展。

6、开放型经济体制创新迈出新步伐

认真落实国家放宽外商投资准入措施,扩大金融、教育、文化、旅游、医疗等服务业领域对外开放。推进外商投资审批制度改革,2014年4月,山东省发改委发布的《关于落实外商投资项目审批权限下放有关事项的通知》提出,将原由省发展改革委核准的《外商投资产业指导目录》中总投资(含增资)3亿美元以下、1亿美元及以上的鼓励类和允许类项目下放到市级发展改革委核准或备案。积极推进贸易便利化,全面推进“三个一”关检合作,实行“一次申报、一次查验、一次放行”;推行通关作业无纸化改革,深化与韩国等国家和地区海关间的“经认证的经营者”(AEO)互认合作,提高通关效率。完善出口退税政策,从2014年起对市县负担出口退税比上年增长部分,调整为由省级全额负担。加快培育新型贸易业态,在培育外贸综合服务企业、发展跨境电子商务、推进市场采购贸易发展等方面取得良好进展。选择12个省级以上经济开发区开展开发区体制机制创新试点,完善要素资源聚集模式。简化对外投资审批程序,促进企业“走出去”。2014年,山东外贸进出口增长4.0%,特别是出口,增幅达到7.9%,成为一个突出的亮点;实际到账外资152.0亿美元,比上年增长8.1%。

7、相关领域改革协调推进

在加快经济体制改革、行政审批制度改革的同时,山东还加大了相关领域的改革力度。在城镇化发展体制机制、城乡要素平等交换机制、区域协调发展机制、生态文明制度、民生领域改革等方面积极探索创新,取得良好成效。如,2014年年初,山东出台《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》,在全国率先建立基于环境空气质量改善的生态补偿制度,将生态环境质量逐年改善作为区域发展的约束性要求,让环境保护真正有了“紧箍咒”。

8、发展成果考核评价体系进一步完善

山东从改进完善地级市政绩考核“指挥棒”入手,引领各市科学发展。2014年4月出台的《山东省委、省政府关于改进完善17市科学发展综合考核工作的意见》,对考核指标的设置和权重作了很大调整,大幅调低了“地区生产总值增长目标实现程度”指标的权重,提高了资源消耗、环境保护、生态效益、科技创新、安全生产、政府债务等方面指标的权重,并增加了税收占公共财政收入比重及提高幅度、城镇化质量系数、市场主体数量及增长率、粮食产量、义务教育均衡发展、城乡居民医疗保险住院费用报销比例等多项指标。通过改变政府绩效考核这个指挥棒,带来更加科学的政绩观,对山东经济科学发展、可持续发展起到重要促进作用。

(二)深化经济体制改革是“新常态”下加快山东经济转型升级的必由之路

十八届三中全会以来山东深化经济体制改革有了良好开端,但政府干预过多、市场体系不完备、市场监管不足等问题仍然存在,经济运行依然面临着较多的体制机制性障碍。我国经济发展进入新常态,带来一系列趋势性变化。进一步深化经济体制改革,是山东适应新常态、引领新常态,加快经济转型升级,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。

1、深化经济体制改革是加快山东经济发展方式转变的需要

近年来,山东加大“转、调、创”力度,积极实施创新驱动战略,经济结构调整和经济发展方式转变取得明显进展。但是,山东经济正面临着跨越“中等收入陷阱”的严峻考验,发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出,如,内需与外需不平衡、投资和消费不平衡、科技创新能力不强、产业结构不合理、不少行业产能过剩、城乡区域发展不协调、资源环境约束日趋加剧、经济与社会发展不协调等等。山东经济结构不合理、经济发展方式仍然比较粗放有多方面原因,但关键在于市场经济体制还不完善,市场资源配置决定性作用没有得到充分发挥,制约经济发展方式转变的体制机制障碍还比较多。只有以市场在资源配置中起决定性作用为导向深化相关改革,加快完善社会主义市场经济体制,为推进经济转型升级、转变经济发展方式提供制度保障,才能促进经济持续健康发展。

2、深化经济体制改革是山东适应发展环境、发展阶段新变化的需要

国际金融危机以来,世界经济低速增长,经济结构深度调整,国际市场需求增速减缓,国际竞争更加激烈,科技革命孕育突破,我国发展的外部环境更趋复杂多变。我国经济发展进入“新常态”,经济增速、发展方式、经济结构、发展动力四个方面都在发生跨越式转变。2014年中央经济工作会议从消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式九大方面阐释了“新常态”所呈现出的特征,表明我国经济发展一系列重大而深刻的变化正在发生。经济发展进入“新常态”,既表明我国经济发展已站在新的历史起点上,保持经济持续健康发展具有不少有利条件;又标志着我国经济发展在发生跨越式转变的过程中,面临着一系列需要克服和解决的难题。山东总体上已进入工业化中后期发展阶段,处于工业化、城市化加速发展时期。面对发展环境、发展阶段的新变化,只有进一步深化经济体制改革,破除体制机制弊端,化解经济发展面临的一系列矛盾和难题,才能更好地适应新常态,最大限度激发各类市场主体创业、创新活力,统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化,构建经济发展新动力、新优势,在今后一个较长时期内保持经济中高速增长、可持续增长。

3、深化经济体制改革是山东发展继续走在全国前列的需要

2013年11月,习近平总书记视察山东时要求山东“在推动科学发展、全面建成小康社会历史进程中走到前列”。同年10月习近平总书记在参加河北省委常委班子专题民主生活会上指出“广东、江苏、山东,主要是看怎么凤凰涅槃、腾笼换鸟,看怎么优化产业结构,怎么继续起到领头雁、火车头的作用。”作为我国的人口大省、经济大省,山东在全国发展大局中占有重要位置,多项工作走在全国前列。

近年来,全国各地竞相发展的态势迅猛。东部沿海地区,从珠三角、长三角到京津冀,各兄弟省份都在加快推进结构调整和产业升级,依托国家战略大力改革创新,争创发展新优势、抢占发展制高点。特别是党的十八届三中全会以来,全国各地认真贯彻中央关于全面深化改革的部署要求,国内全面深化改革的大潮已经形成。改革意味着发展优势的重构,意味着区域竞争格局的洗牌。深化经济体制改革是加快经济转型升级、实现凤凰涅槃的关键,是在国际竞争中赢得主动、增创新优势的关键。在前有标兵、后有追兵的国内区域竞争大格局下,

山东要在推动科学发展、全面建设小康社会新征程中继续走在前列,发挥好领头雁、火车头作用,必须在深化经济体制改革上走在前列。坚定不移地深化经济体制改革,发挥经济体制改革牵引作用,促进其他领域深层次矛盾的化解,促进其他领域改革的协同深化,进一步激发山东发展的内生动力和活力,是确保山东发展继续走在全国前列的客观要求和必然选择。

三、深化山东经济体制改革的着力点

当前,我国经济发展进入“新常态”,经济体制改革进入攻坚期和深水区。深化山东经济体制改革,必须深入贯彻落实党的十八届三中全会、十八届四中全会精神,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用这条主线,在中央顶层设计的大框架下,紧密结合山东实际,把理顺政府和市场的关系、制约经济转型的重点领域、影响公平竞争的关键环节作为深化改革的主攻方向,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,增强微观主体活力、促进经济转型升级。

(一)坚持简政放权、放管接合,加快转变政府职能

近年来,山东简政放权步伐加快,激发了市场活力,对于促进经济稳定增长发挥了重要作用。但是,目前政府对资源的直接配置、对微观经济活动的直接干预仍然较多,简政放权改革仍然任重道远。打造山东经济升级版,必须进一步简政放权,加快政府职能转变。

继续把简政放权、加强监管作为转变政府职能的突出重点。首先,应进一步明确政府的权力和责任。通过出台法无授权不可为的“权力清单”、法有规定必须为的“责任清单”,明确政府的权力和责任,以更好发挥政府作用。山东已出台省级行政权力清单,省级行政权力清单目录纳入省直58个部门(单位)权力事项4227项,其中省级直接行使的2876项,省市县共有由市县属地管理的1351项。下一步,应尽快出台省直部门“责任清单”,加快编制出台市县两级的“权力清单”和“责任清单”。在明确政府“权力清单”、“责任清单”的基础上,着力提升政府行政效率和服务水平,建设法治政府和服务型政府。第二,深化行政审批制度改革。2014年,山东已分三批削减省级行政审批事项170项,有效激发了市场活力。应抓好已削减、下放行政审批事项的落实,确保取消和下放措施落到实处。同时,继续强力推进行政审批制度改革,缩减行政审批事项,全面清理非行政许可审批事项,进一步向市场、社会和基层放权,不断释放市场主体发展活力。第三,健全放管结合的体制机制。简政放权,不是一放了之,必须在放权的同时加强市场监管。针对当前简政放权过程中出现的事中事后监管不到位现象,应强化放管结合,加快制定和完善各领域、各环节的监管制度,进一步完善监管机制,切实加强事中事后监管,维护市场正常运行秩序。加强基层监管能力建设,在人员编制、技术支撑等方面搞好配套,避免出现一些权利放得下却管不好问题。第四,加快建立全省统一、规范标准的政务服务平台。对现有的省市县各级行政服务中心进行规范优化,打造管理规范、办事公开、运行高效的综合政务服务体系。大力推进电子政务,整合电子政务资源,加快建设省、市、县三级联网运行的政务服务网上大厅,推进行政审批、社会事务网上办理。

(二)完善基本经济制度,促进多种所有制经济共同发展

完善产权保护制度,依法保护各种所有制经济产权和合法利益。以增强国有经济活力、控制力、影响力为目标,着力深化国有企业改革和国有资产管理体制改革,积极发展混合所有制经济。激发非公有制经济活力和创造力,开创非公有制经济新局面。

1、完善产权保护制度。产权包括物权、债权、股权和知识产权等各种财产权,是所有制的核心。产权归属清晰是市场交易和市场机制得以有效运转的基本前提,完善产权保护制度是坚持和完善基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求。十八届四中全会明确提出,要“健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护,清理有违公平的法律法规条款。” 目前在山东经济社会发展实践中,产权得不到有效保护的现象依然存在。促进山东多种所有制经济共同发展,必须进一步完善与产权保护相关的法律法规制度,健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,加强执法和监管,依法保护各种所有制经济产权和合法利益,为各种所有制经济提供平等、公开、公平、公正的市场环境。

2、深化国企改革和国有资产管理体制改革。山东国有经济总量较大,截至2014年底,省市两级国资监管机构监管企业资产总额达到25821亿元,其中,省管企业资产总额13589亿元,市级监管企业资产总额12232亿元。应围绕增强国有经济活力和竞争力,深化国企改革和国有资产管理体制改革,解决国有企业发展存在的问题和障碍,更好地发挥国有经济的作用。一是加快建立现代企业制度。按照《公司法》要求,建立健全股东会、董事会、监事会和经理层,完善公司法人治理结构。探索实行职业经理人制度,增加国有企业管理人员市场化招聘比例,逐步对企业经理层人员实行契约化管理。二是加快推进国有企业产权多元化改革。积极发展混合所有制经济,鼓励国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、融合发展。拓宽发展混合所有制经济的路径,积极推动企业整体上市或主营业务整体上市,探索推进混合所有制企业员工持股,鼓励和吸引非国有资本参与国有企业投资项目。三是调整优化国有资本布局结构。当前,山东国有企业绝大多数处于竞争性领域,国有资本布局不够合理。应积极推动国有资本向重大基础设施、重要矿产资源、提供重要公共产品和服务的行业集中,向具有竞争优势的领域和未来可能形成主导产业的领域集中,有序退出不具备竞争优势的行业和领域。四是建立以管资本为主的国有资产监管模式。组建国有资本投资运营公司,形成国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有出资企业三层管理架构。国有出资企业按照股东共同制定的公司章程,独立决策、自主经营、自负盈亏;国有资本投资运营公司对运营的国有资本的保值增值负责,对其出资企业按照出资比例行使股东权利;国资监管机构对国有资本投资运营公司履行出资人职责,承担监督国有资本保值增值的责任。五是提高国有资本收益。树立国有资本全民所有、全民受益理念,逐步提高国有资本收益收缴比例和上缴公共财政比例。

3、促进民营经济加快发展。近年来,山东民营经济不断发展壮大,在全省经济社会发展中的地位和作用日益突出。2014年年末,全省实有民营经济市场主体510.2万户,注册资本(金)41022.5亿元,占各类市场主体总量的比重为97.1%和61.7%。但是,与广东、江苏、浙江等省份相比,山东无论是民营经济增加值占GDP比重、个体私营经济组织从业人员数量、私营企业注册资金总额,还是每万人口拥有私营企业户数、每万人口拥有个体工商户户数,都有较大差距。加快民营经济发展有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,对于推动全省经济转型升级具有重要意义。应着力优化民营经济发展环境,促进山东民营经济加快发展。一是改善市场准入条件。实行统一的市场准入制度,对民营企业与其它所有制企业实行同等待遇,清除各种市场准入壁垒。二是支持民间资本参与国有企业改制重组。在竞争性领域打破股权比例限制,鼓励民间资本控股混合所有制企业。三是改善要素市场环境。完善民营中小企业信贷扶持政策,引导商业银行加大对民营经济的信贷投入。拓宽民营企业直接融资渠道,为民营企业到资本市场募集资金提供方便条件。在土地利用和供应方面,落实民营企业与国有、集体企业同等待遇。在政府采购、政府性资金使用等方面,对民营企业与其它所有制企业一视同仁。

(三)完善现代市场体系,提高资源配置效率和公平性

建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。山东总体市场化程度较高,但目前仍然存在市场规则不够透明开放、部分领域政府不当干预以及少数垄断领域定价机制僵化等问题。完善现代市场体系是当前和今后一个时期山东经济体制改革的突出重点。

1、积极探索“负面清单”管理模式。“负面清单”主要指投资领域,政府以清单的形式明确列出禁止和限制的企业投资经营的行业、领域、业务等。实行负面清单管理,是建立统一的市场准入制度,促进市场准入机会均等化的重要举措。目前,“负面清单”管理作为一项引人注目的制度变革,已在全国各地落地开花,并从外商投资延伸至民间投资和现代服务业、基础设施及市政公用事业等多个领域。山东应积极开展投资“负面清单”管理制度试点,探索建立法无禁止皆可为的投资“负面清单”,为各类企业提供平等、便利的市场准入机会,提高资源配置效率。

2、深入推进工商注册制度便利化改革。工商注册制度便利化是商事登记制度改革与完善的集中体现。2014年2月出台的《山东省推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》,包括注册资本登记制度改革、工商登记前置审批项目清理、“先照后证”制度改革、经营场所登记改革、经营范围登记改革等10项改革,有利于降低创业门槛和成本、提高市场准入效率、促进市场主体数量增长,目前已取得明显成效。应进一步抓好各项政策措施的落实,最大限度地为投资者松绑,激发投资创业的活力。

3、加快要素市场体系建设。应突出抓好重点领域和关键环节,推动生产要素自由流动、高效配置。积极推进水、电、天然气等资源品价格改革,完善主要由市场决定价格的机制。深入贯彻落实《山东省人民政府关于加快全省金融改革发展的若干意见》,加快全省金融改革发展,健全完善金融市场体系。健全劳动就业市场,积极推动农民工、编制外用工、劳务派遣用工同工同酬。以建立城乡统一的建设用地市场为重点,推进土地市场改革发展,逐步建立公开、公平、公正、开放的土地交易市场。深化科技体制改革,健全技术创新市场导向机制,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、创新要素配置的导向作用,促进企业、高校和科研机构在创新链、产业链等方面有机融合;探索建立全省技术成果交易中心平台,推进科技成果转移转化。

(四)深化财税体制改革,加快建立现代财政制度

科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进公平公正、实现社会稳定的重要制度保障。2014年11月《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》印发实施,标志着山东新一轮财税体制改革正式启动。应按照法治、分权、透明、公平和效率的基本原则,有序推进预算管理制度改革、公共财政支出管理改革、税收制度改革、省以下财政体制改革,争取在全国率先建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效的现代财政制度。

1、深化预算管理改革,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。预算制度是现代财政制度的核心,地方在预算管理改革方面的自主权相对更大一些,有必要、有条件率先取得突破。重点从扩大预决算公开范围、细化预决算公开内容、延长预算编制周期等方面深化预算管理改革。进一步规范地方政府债务管理,依法建立以政府债券为主体的地方举债融资机制。针对当前公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算四类预算单轨运行的现实格局,应逐步将所有政府性收入纳入预算管理,实行全口径预算管理。

2、深化财政支出管理改革,建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度。把调整优化支出结构放到财政支出管理改革的首要位置,财政支出进一步向民生领域倾斜,完善公共服务支出保障机制,提高民生福利性支出投入规模及其比重;压减一般行政性支出和经济建设性支出,加快财政资金退出一般竞争性领域步伐,进一步从源头上规范公务支出。

3、深化税制改革,建立公平统一、调节有力的税收制度。扎实推进“营改增”试点,将“营改增”范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等领域。积极推进清费立税改革,进一步压减行政事业性收费和政府性基金项目。贯彻落实《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》,加快清理规范财税优惠政策,加强对税收等优惠政策的制度化、规范化、程序化管理。同时,应着力培育地方优势主体税种。1994年分税制改革以来,我国地方税体系建设滞后的问题一直未得到很好解决。特别是“营改增”全面推开后,作为地方主体税种的营业税将不复存在,地方税体系不健全问题更加突出。[9]山东应在贯彻落实国家统一部署的税收制度改革前提下,加快培育地方优势主体税种,健全完善地方税体系,弥补“营改增”对地方财政的影响。

4、深化省以下财政体制改革,建立权责对等、事权和支出责任相适应的制度。合理划分省以下政府间事权和支出责任,理顺省以下政府间收入划分,完善转移支付制度,逐步提高省对下一般性转移支付所占比重,最终在全省范围内形成财力、事权和支出责任相匹配的政府间财政分配关系,促进政府治理整体效能提升。

(五)加快金融改革发展,提升服务实体经济能力

加快金融改革发展,对于解决制约山东经济持续健康发展的体制机制性问题,促进“转、调、创”,具有重要意义。虽然2013年以来山东以普惠金融为主要着力点,深入推进地方金融改革,取得显著成效,但是,金融业规模与经济规模不够匹配、融资结构不合理、金融创新能力不足、金融市场体系不完善等问题仍未得到彻底解决。需要进一步加大金融改革发展力度,加快建设与山东实体经济相适应、市场化水平较高的现代金融体系。

深化区域金融改革,有利于促进区域经济发展,同时,也有利于促进为国家层面的金融改革。加快山东金融改革发展、提升金融服务实体经济能力,需要重点在以下方面实现新突破:一是加快推进金融聚集区建设。打造济南区域金融中心和青岛财富管理中心,是促进山东现代金融体系建设和更好地服务山东经济转型升级的重要举措。应进一步细化和落实支持政策,吸引金融机构和金融人才向济南、青岛聚集,增强两大金融聚集区的金融资源聚集效应和辐射效应。二是加快发展多层次资本市场。发展多层次资本市场,是盘活存量货币、优化金融资源配置的重要途径。推进齐鲁股权交易中心规范化改革,将其打造成为全省中小企业投融资平台和在全国有重要影响的股权交易市场。贯彻落实山东省政府出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》,发挥好政府引导基金作用,吸引私募股权投资基金投资齐鲁股权托管交易中心、青岛蓝海股权交易中心和“新三板”挂牌企业,促进多层次资本市场加快发展。积极引导权益类和大宗商品类交易市场健康发展,完善金融市场体系。三是促进民营金融机构发展。积极开展社区型民营银行试点,引导和支持民间资本设立小额贷款公司、典当公司、PE公司等类金融机构,拓宽民间资本参与金融业发展渠道,发展壮大“草根”金融组织。四是规范发展民间融资。完善民间融资机构监管体系,加强监督管理,引导民间融资规范健康发展。五是推动地方涉农金融机构改革发展。深化农村信用社改革,引导和鼓励有实力的金融机构发起设立村镇银行,深入开展县域金融服务创新,解决“三农”融资难问题。

(六)统筹推进城乡一体化改革,促进城乡协调发展

山东城乡二元结构问题依然突出,城乡发展差距明显。应通过完善城乡发展一体化体制机制,打破城乡二元结构,形成农业现代化和新型城镇化共同推进、城乡协调发展的新局面。

1、创新农村发展体制机制。一是继续深化农村产权制度改革。按照国家部署,积极维护好农民在承包地、集体资产、宅基地等方面的各项权利。加快推进农村土地确权登记颁证,尽早完成全省的村、社区农村土地承包经营权确权登记颁证。深化征地制度改革,提高农民在土地增值收益中的分配比例。积极争取农村集体经营性建设用地入市改革试点,探索完善农村集体经营性建设用地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。争取农村宅基地制度改革试点,完善农户宅基地权益保障方式,稳妥开展农民住房财产权抵押、担保、转让。二是引导农村产权流转交易市场健康发展。贯彻落实国务院《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,推动山东农村产权流转交易市场公开、公正、规范运行,发挥好其在激活农村生产要素、实现资产增值、增加农民财产性收入等方面的作用。三是加快构建新型农业经营体系。允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营,鼓励农民土地承包经营权有序流转。加快培育农民专业合作社、家庭农场等新型生产经营主体。鼓励引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。

2、探索建立城乡互动发展机制。改革城乡就业和劳动报酬制度,保障农民工同工同酬,健全农民工综合服务体系。开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点,推进节余指标省域内有偿调剂使用。统筹推进城乡基础设施建设,推进城乡基本公共服务均等化。

3、完善城镇化发展体制机制。2014年山东城镇化率为55%,略高于全国54.77%的平均水平。山东应围绕推进以人为核心的城镇化,进一步完善城镇化发展体制机制,推进城镇化发展方式转变,完善城镇化发展格局,提高城镇化发展质量。一是加快户籍制度改革,出台差别化落户政策。在济南、青岛两市中心城区探索建立“积分入户”等阶梯式落户通道,有序放开其他设区市市域范围户口迁移限制,全面放开县域城镇落户限制。[10]二是实施流动人口居住证制度。建立与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制,对符合条件的农民工及其子女,分阶段、有重点地纳入居住地基本公共服务保障范围。三是积极开展新型城镇化改革试点。围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、建立多元化可持续的城镇化投融资机制、完善城市公共服务机制、推进小城镇向小城市转型、创新农村新型社区建设模式等方面,开展积极探索。

(七)构建开放型经济新体制,提升开放型经济发展水平

习近平总书记2013年视察山东时发表重要讲话,要求山东“适应经济全球化新形势,实行更加积极主动的开放战略,充分发挥沿海的独特地理位置,努力塑造开放型经济发展新优势。”开放型经济在山东经济社会发展中占有重要地位和作用。而且,山东作为我国对外经贸大省之一,在全国对外开放格局中位居重要地位。面对对外开放新阶段的新特点、开放型经济发展的新常态,山东应加快构建开放型经济新体制,促进开放型经济发展新优势的培育和形成。

应以推进投资贸易便利化为核心,加快构建开放型经济新体制。一是加快外商投资管理体制创新。进一步简化外商投资审批、核准程序,下放外商投资项目管理权限。借鉴中国(上海)自贸试验区经验,积极探索外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式,打造与国际接轨的营商环境。放宽外商投资准入,扩大金融、教育、文化、医疗等服务业领域对外开放,积极引进国际知名育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业态,大力引进高端制造、高新技术、战略性新兴产业项目。二是创新对外投资管理体制。我国修订后的《境外投资管理办法》已于2014年10月6日起正式实施。应抓好《境外投资管理办法》的落实,确立企业及个人对外投资的主体地位,实行以备案管理为主的对外投资管理体制,在外汇管理、金融服务、货物进出口、人员出入境等方面最大限度地放宽限制,提高境外投资便利化水平。同时,加强境外投资风险防范体系建设,维护山东对外投资企业和个人的合法权益。三是提高贸易便利化水平。探索建立国际贸易“单一窗口”管理制度,建立跨部门综合管理服务平台,提升政府部门监管效能,降低贸易企业营运成本。深化区域通关改革,继续推进青岛、济南口岸大通关建设,全面推进“三个一”关检合作,实行“一次申报、一次查验、一次放行”,提高通关效率。完善出口退税政策,简化出口退税手续,提高外贸企业扩大出口积极性。四是积极争取设立自由贸易试验区。我国在推进中国(上海)自由贸易试验区建设的基础上,又在天津、福建、广东设立了三个自由贸易试验区。自由贸易试验区对于构建开放型经济新体制意义重大。目前,国内多个省区和城市仍在积极争取。山东应进一步加大以青岛保税港区为核心区域的自由贸易试验区申办力度,争取尽早得到中央政府批复,在外商投资管理体制与模式创新、推进贸易投资便利化等方面先行先试,辐射带动更大地域范围的对外开放。

(八)发挥经济体制改革牵引作用,协同推进相关领域改革

要正确认识和处理经济体制改革与其他领域改革的关系,一方面,经济体制改革对其他领域的改革具有重要影响,具有牵一发而动全身的作用;另一方面,经济体制改革越深化,越需要协同推进相关领域改革。在深化山东经济体制改革过程中,应突出抓好生态文明体制改革、社会领域改革的协同推进。

完善生态文明制度体系,促进生态山东建设。十八届三中全会决定提出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境。虽然近年来生态山东建设取得明显成效,但是,山东生态文明建设的体制机制尚不健全,应进一步完善生态文明制度体系,为生态山东、美丽山东建设提供制度保障。一是健全自然资源资产产权制度。对各类自然生态空间进行统一确权登记,明晰产权主体,明确自然资源资产的所有者、使用者、监管者及其权责利关系,形成归属明晰、权责明确、监管高效的自然资源资产产权制度。二是严格实施主体功能区制度。抓好《山东主体功能区规划》的落实,严格按照主体功能区定位确定发展方向和目标,逐步形成经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应的国土空间开发格局。在重点生态功能区及其他环境敏感区、脆弱区,划定并严守生态红线,让透支的资源环境休养生息。三是建立和完善资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革。完善资源税、排污费征收制度,扩大征收范围,适当提高资源税和污染物排放收费征收标准。积极开展排污权、碳排放权、水权等有偿使用交易试点和交易平台建设。在继续推进全省环境空气质量生态补偿的同时,积极探索重点生态功能区、流域水环境保护等领域的生态补偿机制。四是健全生态环境保护管理体制机制。深化环境影响评价制度改革,严格项目环评,推进战略环评。健全并严格执行区域污染物排放总量控制制度,使污染物排放总量控制在环境可承载范围内。积极开展企事业单位污染物排放总量控制。完善分阶段逐步加严的地方污染物排放标准体系,以标准提升“倒逼”企业节能减排和结构调整。从监测预警、污染治理、生态补偿等方面探索建立区域间联动协调机制。将环境保护相关指标纳入全省各级党委政府考核评价体系,同时,实行生态环保责任终身追究制度。完善环境监管、执法体系,积极建立跨区域、跨流域和部门的日常联合执法机制。

深化社会事业改革,促进民生改善,增强社会活力。按照国家和省有关部署要求,深化收入分配制度改革,完善初次分配机制,健全再分配机制,规范收入分配秩序。健全促进就业创业体制机制,实施更加积极的就业政策,健全城乡均等的公共就业服务制度和面向全体劳动者的职业培训制度,完善创新创业政策和服务体系。深化教育领域综合改革,促进区域、城乡、校际义务教育资源均衡配置,加快建立现代职业教育体系。健全社会保险制度体系,进一步落实新农保和城镇居民养老保险并轨政策,健全企业职工养老保险待遇确定和调整机制,加快推进机关事业单位养老保险制度改革,规范完善基本养老保险省级统筹制度。深化医药卫生体制改革,积极推进新农合与城镇居民基本医疗保险制度整合,全面开展城乡居民大病保险,切实解决参保群众因病致贫、因病返贫问题。

 

         (李广杰,山东社会科学院国际经济所所长、研究员

          刘晓宁,山东社会科学院国际经济所日韩研究室主任、博士)

 


 

[1]刘铮,使市场在资源配置中起决定性作用—专家解读经济体制改革的市场化取向,www.gov.cn20131121日。

[2]江国成,如何理解使市场在资源配置中起决定性作用,人民网-理论频道,20131128日。

[3]陈学斌,完善推动经济转型升级的体制机制,经济日报,20131213日。

[4] 刘世锦,让市场在资源配置中起决定性作用,中国发展观察,2014年第8期。

[5]赵振华,怎样发挥经济体制改革牵引作用?——五谈深入学习贯彻十八届三中全会精神,光明日报,2013123日。

[6]张序,政府在资源配置中应更好发挥哪些作用,人民日报,201427日。

[7]李兆辉,夏耕谈深化改革  “四角度”解析激发市场活力,大众网,20141017日。 

[8]赵洪杰,山东:坚持“三个导向” 深化农村改革,大众日报,20141110日。

[9]姜宏建等,山东省新一轮财税体制改革明确四大任务,大众日报,2014113日。

[10]中共山东省委关于深入学习贯彻党的十八届三中全会精神的意见,大众日报,20131225日。