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张文:深化财税体制改革 促进山东经济发展


2015-07-24 10:03:31      来源: 齐鲁网     责任编辑:李萍     人气:

中央经济工作会议,习近平总书记对经济发展新常态做了系统阐述,指出了我国经济进入新常态带来的九个趋势性变化,彰显了中央对经济发展规律的深刻认识和准确把握。

  山东经济工作会议上,姜异康书记强调了我省经济工作牢牢把握的“一个定位、三个提升”的要求。郭树清省长则从八个方面对明年我省经济工作的重点任务进行了部署。八个重点任务中,财政和金融工作是其中的两项。

  山东经济工作会议上,关于明年的财政工作,郭树清省长主要强调了四点,第一点就是推进财税改革。为什么财税改革现在处于如此重要的地位了呢?这是因为财政是国家治理的基础和重要支柱,财税改革涉及政府与市场、政府与社会、重要与地方等诸多方面关系的调整,深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明等领域,具有牵一发而动全身的战略作用,是左右其他各项改革向纵深推进的关键点。财税体制体现并承载着国家、企业、个人之间以及政府之间的基本分配关系,在治国安邦中始终发挥着制度性、保障性作用。

  围绕推进政府治理体系和治理能力现代化,下一步财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效的现代财政制度。针对现行财税体制机制存在的问题和薄弱环节,我省深化财税体制改革的重点任务将集中在四个方面:

  一、深化预算管理改革,建立全面规范、公开透明的现代预算制度

  1、建立常态化的预算公开机制,增强预算透明度。

  预算制度是现代财政制度的核心,公开透明是其基本特征。近几年我省开始推进预决算公开,但总体看仍处于起步阶段,公开面还比较低,公开范围还不够宽,口径也不够规范。所以下一步改革的方向就是要逐步扩大公开的范围和内容,除涉密信息外,全省县及县级以上政府预决算将逐步实现全公开,所有使用财政资金的部门也要公开预决算情况。

  2、实现“全口径”政府预算,增强预算完整性。

  目前,我省的预算管理包括了一般公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算四类预算,总收入已接近1万亿元,但是各类预算尚未实现真正意义的统筹融合,各自独立运行,没有形成合力。改革的基本方向是将四类预算归并纳入到统一审批、统筹安排的公共预算“总盘子”,摆脱单轨运行的现实格局,同时将政府性债务纳入预算管理。

  3、改进年度预算审核与控制方式,增强预算的前瞻性和可持续性。

  目前,政府预算审批的核心是收支平衡,而不是支出规模与政策,这种做法容易导致预算执行的顺周期问题。下一步,要改进年度审核与控制方式,审核重点由收支平衡向支出预算和政策拓展,同时建立跨年度的预算平衡机制,启动中期预算编制。

  4、建立规范的政府举债融资机制,切实防范财政风险。

  总体看,我省政府性债务风险虽然可控,但是面临的风险也不容忽视。因为债务问题横向关联到银行业,纵向关联到县、市、省和中央,债务问题很容易引发系统性风险。建议将政府性债务纳入全口径预算管理,同时将政府债务纳入政绩考核,强调各地政府对本地的地方债务负责。

  二、深化税收制度改革,建立公平统一、调节有力的税收制度

  现行的税收制度框架是1994年税制改革时确立的,虽然后来又经过多次调整,但就目前运行的情况看,依然存在三个比较突出的问题:一个是税制结构不够完善,第二是地方税体系建设长期滞后,第三是“税收法定”的落实不到位。

  (一)现行税制存在的问题

  1、税制结构不合理,主要体现在这么几个方面:

  一是间接税比重畸高,直接税比重偏低。虽然经过这些年的税制改革,初步形成了以流转税和所得税为主体的税制模式,但在实践层面上,税收结构长期由间接税为主导,直接税比重始终难以获得有效提升。我们做过一个比较,从1994年至今,我国流转税占税收收入比重长期在70%左右,虽然近年来流转税占税收收入比重呈下降趋势,但仍然维持在60%以上的高位。山东省2013年,全部税收收入中,来自增值税、营业税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税等间接税收收入的占比高达71.11%.而在许多发达国家,间接税的比重一般在45%左右。

  二是税收整体覆盖面较窄,税收种类不健全。

  如财产税课征注重流转环节税,轻持有环节税,导致居民个人居住用房地产税迟迟未能开征;与提供公共服务相关的税种也比较缺乏,如社保税、教育税等,此外,一些对经济可持续发展和收入分配具有良好调节功能的税种也未能纳入到现行税制体系,如环境税、遗产税等。

  三是税与费的结构矛盾比较突出。长期以来,我国税费结构失衡,正税外的各种收费收入规模庞大。但不论是税还是费,从纳税人角度而言,均构成其实质意义上的财政负担,这一方面导致纳税人的整体税费负担沉重,另一方面,收费规模过大,造成税基侵蚀,影响税收收入筹措及税制结构的进一步优化。

  税制结构的不合理,必然引发诸多的负面效应。我国目前存在的产能过剩、收入分配结构失衡、资源浪费和生态环境恶化,在某种程度上与税制结构不完善有较大关系。

  2、地方税体系建设长期滞后。

  长期以来,我国税权高度集中于中央,税制建设的重心放在中央税和共享税上,地方税体系建设长期滞后。虽然现行18个税种中,地方独享和参与分享的达15个,但税源零散,主体税种缺失。特别是营改增以后,地方主体税种缺失更为严重。

  按照中央部署,我省自2013年8月起,进行“营改增”试点,陆续将交通运输业、部分现代服务业,铁路运输业、邮政业、电信业纳入了试点。到今年9月底全省已有21.3万户纳税人进入试点范围。下一步试点范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等领域,“十二五”末将完成营改增目标。

  当然,营改增作为新一轮税制改革的重头戏,有效解决了重复征税问题,对于统一规范税制、降低纳税人的流转税负担具有实质性意义。但是,随着营改增试点范围的逐步扩大并向纵深推进,作为地方主要税收来源的营业税将逐步被作为中央与地方共享税的增值税所取代,地方税收的主体性税种将处于缺位状态。如果不解决好地方税体系建设问题,势必影响和制约地方经济社会的长远发展。

  3、在依法治税方面,存在税收法定的“软化”问题。

  成熟市场经济国家,一直强调税收法定原则。但是我们国家在依法治税方面,税收法定原则落实的还很不到位。

  从税收立法方面看,我国当前的税收法律以行政法规为主,以严格意义上的税法为辅。目前,由全国人大以法律名义制定并实施的税法仅限个人所得税法、企业所得税法和车船税法三部直接税法,而间接税立法如增值税、营业税、消费税、关税等均是由国务院以行政法规的形式颁行的,法律效力低于全国人大制定的税法。

  从税收执法方面看,在我国的税收实践中,受支出责任下移和税收收入政绩观的深刻影响,长期存在着任务治税的非法治取向,税收任务年年刚性增长,从上到下税收任务层层加码,由此导致税收增长与经济脱节,经济上行时“放水养鱼”,经济下行时收“过头税”,依法治税被税收任务所架空,税制的执行力大打折扣。此外,还存在税收优惠政策过多过滥,管理不规范等问题。这些均不利于统一市场的形成和市场主体的公平竞争。

  (二)下一步税制改革的思路

  1、在优化税制结构方面,应全面推进我国税制体系的中性化、公平性与绿化,实现我国税制结构由单向度的收入型税制向收入功能与调节功能并重的现代税制转型。

  在宏观税系层面,应在稳定税负、保持合理税收规模的基础上,以“结构调整”为改革取向,适度降低间接税比重,有效提升直接税比重,真正形成直接税与间接税并重的“双主体”税制结构;

  在中观税种层面,应统筹税种布局,强化税收协同效应,全面统一生产流转环节的税制,尽快形成收入实现、消费支出与财产保有各环节的收入再分配税种体系,建立健全对高碳、落后产能的税收负向约束体系;

  在微观税种内部构造层面,针对税基过窄、税率过高、税制复杂、税收优惠过多、税制不规范等问题,进行全面清理与规范,简化税制,有效降低税收成本与管理风险。

  2、在地方税体系构建上,可有如下几种选择:一是在维持现有财力格局总体稳定的基础上,将增值税继续作为共享税,并加大地方分成比例;二是按纳税环节改革并分配增值税,将生产流通环节的增值税作为中央税,将消费环节的增值税改革为零售税或销售税,并作为地方税,不足部分由个人所得税和房地产税补足;三是从中长期看,随着涉税信息管理能力的增强,个人所得税和房地产税将获得长足的成长,可逐渐取代零售税成为地方主体税种;四是将资源税、城市维护建设税、车船税、印花税等税种作为地方辅助性税种。

  3、在依法治税方面,应尽快完善立法,提高税收立法的层次。同时,在事权与支出责任不断上移的改革方向下,摒弃税收收入政绩观与唯税收任务的治理模式,在税制不断规范、优化的基础上,严格依法治税,全面提升税制的执行力。

  三、深化省以下财政体制改革:建立事权、支出责任与财力相匹配的财政体制

  (一)明确事权“清单”,厘定各级政府的支出责任

  一是划定政府、市场与社会的活动边界。按照市场自发性、财政公共性、社会自治性的基本原理,明确政府的财政供给责任。财政负责市场机制和社会自治机制失灵的公共性问题,不能“越位”干预市场有效配置资源的领域,也不能“缺位”社会自我治理无效的领域。为此,应对财政责任和政府收支范围从理论到实践进行全面、深入、客观分析,并确立起财政供给范围的评审控制机制,对现行财政支出项目和财政政策进行全面清理、整合,对新增财政支出项目和拟出台财政政策进行严格论证、评审过关,严防财政“越位”和“缺位”.

  二是明确划定各级政府的事权范围和支出责任。按照公共品层级性和效益外溢性原理,在厘清中央和地方事权与支出责任的基础上,对我省各级政府的事权范围和支出责任进行明确划分。凡效益外溢性较低,信息传递成本高,本土特色强,适合由下级政府承担的事项,尽可能交由下层政府尤其是基层政府承担;对于效益外溢性程度高,涉及跨区域、流动性的公共品,则应由较高层级政府承担,如基础教育、基本医疗卫生、社会保障、交通建设等涉及纳税人基本生存权和发展权的事项,应主要由中央和省级政府按项目或比例承担。对此,应在充分论证、评审过关的基础上,出台规范各级政府事权范围和支出责任的明确“清单”.

  (二)合理划分财政收入,为各级公共品供给提供稳定的财力支撑

  在“分事”的基础上,应对各级政府进行“分税”.应根据各级政府事权范围和支出责任划分对现实财力的需求,结合不同财政收入的财源属性和调控功能,合理配置政府间的收入归属及权限划分,明确各级政府的独享收入和共享收入,并以规范性的方式稳定共享收入的分享比例,并从财量上保障经济发达地区较为宽裕的财政自足能力,为本级公共品供给提供稳定的财力支撑。

  (三)完善转移支付制度,为基本公共服务均等化确立有效的财力补偿机制

  在“分事”与“分税”的基础上,应建立规范、透明、合理、高效的政府间转移支付制度,通过政府间的财力“分转”实现各级财政的平衡,保障区域间基本公共服务均等化的实现。针对当前我省专项转移支付项目林立、规模庞大、比重偏高的现状,应按照“扩大一般、限缩专项”的原则,对转移支付的结构进行调整。

  一是在事权与支出责任划分明晰的分权框架下,政府间的财力缺口原则上应通过一般性转移支付进行弥补,应重点增加对革命老区和贫困地区的一般性转移支付,并完善一般性转移支付的增长机制。

  二是全面清理、规范、整合专项转移支付。将政府间专项转移支付严格限定于涉及公民基本生存权和发展权的事项,如基础教育、基本医疗卫生、社会保障、交通就业等,由上级政府对下级政府按项目或比例进行分担。全力取消竞争性领域专项转移支付及地方资金配套,严格控制引导类、救济类和应急类专项,将属于本地公共事务的,划入一般性转移支付的范畴。

  四、深化财政支出管理改革,建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度

  1、财政支出进一步向民生福祉倾斜

  进一步优化财政支出结构,压减一般行政性支出和经济建设性支出比重,提高民生福利性支出投入规模及其比重。应彻底摒弃惟GDP导向的粗放发展模式,抛弃沿袭多年的通过上项目、铺摊子和扩大投资来发展经济的旧思路,将政府绩效考核的重心由经济建设的“硬指标”转向更加注重民生福祉和生态环保的“软指标”,有效偿清长久以来的民生欠账。

  2、创新财政支出方式

  创新财政支持产业结构调整方式,确立以市场化为基础的财政支持模式,整合优化政策资金,形成部门协同合力,重点支持产业结构调整的薄弱领域与关键环节。

  确立以市场化为基础的财政支持模式。应加大专项资金管理创新,坚决摈弃“撒芝麻盐”式的直接补助方式,逐步建立市场化的项目发现机制和竞争性的资金分配机制,发挥市场配置资源的决定性作用,改变以往的无偿投入方式,通过采取股权投资或支持设立产业投资基金,由专业管理机构投资运作,减少财政资金对市场正常运行的干预,变“无偿投入”为“有偿使用”,变直接干预为间接引导,促进企业公平竞争,实现财政资金良性循环和保值增值。

  集约资金利用,重点支持产业结构调整的薄弱领域与关键环节。针对制约战略性新兴产业与服务业发展的关键环节,集成政策资金,重点支持公共性、公益性、基础性产业领域建设。

  (作者系山东社会科学院财政金融研究所所长、研究员)