您的位置:首页 > 建言 > 建言 > 正文

李海峰:民间投资财产权及其法律保护


2013-08-05 00:00:00      来源: 《东岳论丛》2012-01     人气:


 

从性质上讲民间投资财产权属于私有财产权的范畴,但它与一般的私有财产权有所不同,它是发生在动态投资过程中的一种特殊财产权。长期以来我们对这种特殊性缺乏应有的认识,法律保护不足,一定程度上阻碍了民间投资潜力的进一步发挥。因而有必要从民间投资财产权的自身特点出发,对我国民间投资财产权法律保护制度进行梳理和评析,以求完善之策。

 

一、民间投资财产权的含义与特征

 

投资是指货币转化为资本的过程,有广义和狭义之分。广义的投资是指经济主体为了获得经济效益而垫支货币或其他资源,并进而转化为实物资产或金融资产的活动,包括直接投资和间接投资两种类型。而狭义的投资仅指直接投资,即以货币投入企业,通过生产经营活动取得一定利润的活动。无论从何种意义上讲,投资首先是资本垫付的过程,是投资主体运作其财产以期获得新财产的过程。在投资中,拥有对资本的占有权和支配权是进行投资的前提,获得投资产生的财产收益是投资活动基本目的。本文中所论及的民间投资仅限于狭义的投资,即民间投资主体垫付货币或其他资源,并转化为可估量的实物资产的行为,并不包括设立基金的金融投资行为和合伙企业中的劳务投资行为。在我国,民间投资是相对于国家投资、集体投资、外商投资的一类投资,是以我国公民个人和个人集团为投资主体的投资。在投资统计中,民间投资一般是指个体、私营经济以及它们之间的联营、合股等经济实体的投资。

民间投资财产权应当保护以下三方面的内容: 第一,投资占有权。投资占有权是指投资者个人及投资形成的经济组织对原有自身财产静态层面的占有、使用、收益和处分的基本权能和利益。它是民间投资的前提性权利,只有拥有对原有投资财产的充分权利,才可能在合法的基础上进行投资并获得收益。对投资占有权主要通过《物权法》、《民法通则》等民事法律加以调整,以保证投资主体能合法的占有、自由的支配其财产,并在公共利益原则基础上对财产权进行合理合法的限制。第二,投资经营权。投资经营权是经济实体运作过程中对自身财产决策、经营、管理、处分的一系列权利的统称。它是民间投资中的核心性权利,也是一种典型的动态性权利,贯穿于整个资本运营过程。主要通过《公司法》等经济法律的规定,对企业在投资运作中的自由权利和自主决策权、经营权、管理权加以保护。第三,投资收益权。投资收益权指投资主体阶段性投资完毕后所获取的新财产的各项权益,其核心在于对新财产归属的确定和保障。投资收益权是民间投资中的目的性权利。经济实体获得经营收益是第一步的,而投资者从企业中收回投资收益则是第二步的。法律主要通过确定新财产的范围、规范其取得方式、约束资本转投资等方法,使作为投资主体的私营经济组织和投资者个人依次享有对财产收益的所有权,以及投资收益的再投资占有权、使用权、收益权、处分权等各类财产权。

由此可知,民间投资属于私有经济成分,民间投资财产权带有典型的私有财产权的特性。此外,它还具有典型的自身特征:

第一,财产权主体具有二重性。一方面,投资者个人对投入的财产和收益的财产享有财产权; 另一方面,基于投资形成的用于经营运作的经济组织对资本也享有自己的财产权。这两种财产权在本质上是统一的,贯穿整个投资过程的始终。投资者个人对民间资本享有财产权是其投资行为的前提条件和最终追求,经济组织享有的财产权是投资行为运行的必要保障,同时也是民间资本实现增值、投资者获得资本收益的必要条件。法律对这种财产权主体二重性的保护应该是一体的、统一的。

第二,财产权内容具有动态性。一般的私有财产权在于静态地拥有财产,直接体现为一种人对财产的固定关系。民间投资财产权则不一样,民间投资是个行为过程,其财产权存在于民间投资这一资本投入、运营、收益的完整过程中。在这个过程中所体现出的财产权不仅是财产的占有,更在于通过对财产的管理和运作,使已有财产不断增值从而产生出投资收益,这就体现出一种权利的动态性。所以,在民间投资中,任何任意改变博弈规则的行为都是对民间投资财产权潜在的侵害。法律在发挥保护作用抵御侵害时,应当体现出动态保护的特征,即不仅要保护民间投资主体依法享有的各种静态财产权,而且要侧重保护民间投资动态的财产权,尤其对其投资经营权的自由行使和对投资收益权的实现可能进行保护。

第三,民间投资财产权的客体具有扩张性。民间投资的根本目的在于通过占有、使用、处分现有的财产,从而获得新的财产价值。因此,在民间投资财产权中,权利客体所针对的财产总是处于一种不断的量的扩张趋势中。投资后如果获得良好的运营,其投资的财产权客体就会扩大,而且在持续的一次次再投资过程中,客体财产也会随之持续增加。由此,对民间投资财产权的法律保护不能仅限于保护现有财产,还应当扩大到整个民间投资过程中现有财产权的扩张空间,保护民间投资财产权的收益可能性。

第四,民间投资财产权的保护方式具有兼容性。在市场体系中,财产权为个人自由提供了物质保障,它是个人生存权、发展权的基础,同时,财产权也是实现宪政民主的根基,宪政是保护财产权不受随意侵犯的屏障。财产权为个人提供了不受国家控制的领域,并成为抵御行政权力扩张的最牢固的屏障。此外,财产权也是社会公正的前提和首要保障。公正的社会制度应该赋予每个人都可以拥有财产的平等权利,使弱者获得与强者同等发展的机遇。明晰的财产权制度,会激励人们去创造富裕,让共同富裕成为现实。

因此,民间投资财产权保护范围,不是仅仅局限于对投资主体原有财产的占有和运用的保护上,而是通过对其投资过程中所有财产权的保护来激励投资主体的投资热情,以最大化利用现有民间资本促进我国经济的发展。

 

  二、民间投资财产权法律保护实施效果分析

 

任何一个经济社会,对财产权的有力保障都是民间投资得以勃兴的最根本原因。由于我国市场经济转轨采取的是渐进式的制度变迁路径,民间投资财产权的保护也经历了一个法律地位逐步明确、保护力度逐步加强的演变过程。纵观我国民间投资财产权法律保护的演变过程,呈现出以下发展规律: 一是调整手段上,呈现由“政策法律并举、政策优先”到“法律主导、政策补充”的演变过程; 在立法目的上,显现由“有条件承认”到“确认、保护、促进”的特征; 在具体内容上,反映出了由“单一保护、差别对等”到“全面保护、平等对待”的趋向。改革开放以来,我国民间投资得到长足的发展,与我国在法律层面不断回应经济发展的要求,进行理论突破和政策调整密不可分,法律制度与民间投资之间存在着相辅相成相互促进的关系。一方面,法律和政策的演进唤起了民间投资的蓬勃生机,另一方面,民间投资的发展也形成了对法律制度变迁的内在动力。目前,我们已初步建立起民间投资财产权法律保护体系。保护的形式涉及有公法,如宪法性文件和刑法,也有私法保护,如民商事法律等。保护的范围涉及企业财产权、土地使用权、知识产权和产权交易等。可以说,对民间投资财产权的法律保护已经基本形成一个各个法律部门协调一致的较为和谐统一的整体。

虽然法律制度的发展趋向完善,对民间投资的支持和鼓励的力度越来越大,减少了投资中的信息成本和不确定性,带来了私营经济的繁荣和发展。但是,不容否认,民间投资的发展潜力并没有充分发挥出来。民间投资的低迷,固然有纯经济层面的解释,但寻找法律制度上的缺陷,更有助于我们理解民间投资者深层次的困扰。民间投资法律保护方面存在以下不足之处:

1、宪法关于私人财产权保障的内容存在缺陷。公民财产权是公民的基本权利中最重要的部分,只有对它进行有效的宪法保障,才能体现出对公民的基本权利的基础性保障。而现行宪法将公民的私有财产权以及个体经济和私营经济等非公有制经济的合法权益规定在第一章“总纲”之中,反映出我国私有财产权的宪法地位,即私有财产权并不是公民的一项基本权利,而是我国经济制度的一个基本因素。通常,实行计划经济的传统社会主义国家宪法一般将个人财产权保障条款放入有关社会经济制度的规定中。这在某种程度上表明国家对私有财产权保护意识的淡簿。而根据宪法制定的《民法通则》、《刑法》、《国家赔偿法》等法律,无一不将私有财产权作为公民( 包括个体户、私营企业主等) 享有的一项基本权利加以规范和保护。可见,我国关于私有财产权保护的规范,出现了基本法或者部门法与宪法在立法体例上不一致的局面。而法律的不统一势必给民间投资的财产权保护带来相当大的负面影响。随着我国经济体制改革的进一步深入以及公民权利意识的增强,将公民财产权纳入公民基本权利的体系已成为我国宪法在立法中必须考虑的问题。

2、有关征收的法律规定简单且含糊。征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为。为了保护私人财产,各国法律都对征收作了严格的规定。我国法律也有相关规定,《宪法》总纲中规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地和公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条规定: “为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益; 征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”上述法律规定存在以下问题: 一是《宪法》把征收主体设为国家的规定太模糊,实践中征收主体过多甚至乡镇一级政府都行使征收权,权力滥用现象比较严重。二是对公共利益的含义没有界定。公共利益是个不确定的法律概念,且随着经济、社会的发展,公共利益的目的也在不断变化,有必要设定一项科学的审核和认定机制,正确合理地认定公权力主体的合法侵害行为是否真正具有公共利益目的的属性。三是规定补偿的原则和标准随意性大,从而使有关法律、法规、规章以及其他规范性文件的相关规定甚为混乱,无法为民间投资和民营企业的正当权益提供有力的保护。在国际投资法领域,发展中国家与发达国家关于补偿原则的分歧很大,发达国家多坚持充分、及时和有效原则,而发展中国家普遍赞成适当合理的补偿原则。四是没有规定被征收人对违法征收或征收补偿异议的司法救济途径。而我国在涉外投资领域,外国投资者享有超国民待遇,如中英投资协定中的征收补偿,补偿标准为被征收时的真正价值,包括到付款时的利息,且补偿的支付不应不适当的迟延并应有效的兑换和自由转移,事实上这一规定与美国等发达国家坚持完全、及时、有效的补偿几乎没有任何区别。这虽然反映了中国吸引外资的决心和在国有化与征收方面采取的立场,但也构成了对中国国内民间投资者的歧视,因为对国内私营企业的征收补偿从来没到如此高的补偿程度。

3、民间投资财产权动态保护不足。民间投资中,要把财产变为用于投资的资本,必需要进入投资的动态全过程,财产只有动起来,才能创造投资收益,而仅仅从静态上保护私有财产是完全不够的。我们传统的法律则强调对财产的静态调整和保护,即注重强调私有财产权中所有权的归属,侧重于对私人生活资料和财产现实的占有权益的保护。而民间投资中的财产却是彻底的生产资料,是利用现有财产进入流通状态并期待收益财产的过程。财产一旦进入流通状态,商业风险之外的其他风险会急剧增大。财产在转让、出租、抵押、投资等动态过程中常会遭遇到不测的风险。因而,对于民间投资财产权动态上的保护更重要。

4、法律实施过程中的扭曲削弱了对民间投资财产权保护。虽然我国已确立了民间投资财产权保护的各项法律法规,但在实施过程中并没有真正做到对投资者的有效保护。现实中,民间投资的投资占有权、投资经营权和投资收益权常受到来自各方面的侵害。其中,被滥用的权力是最大的威胁,形形色色的行政规章以及司法和执法机关的不作为都因之而起。尽管国家与地方三令五申,仍难以防范乱收费、乱摊派等现象的滋生,民间投资收益被外部行政势力强行掠夺。一些政府部门采取简单化的手段宣布拆迁小企业,收回土地使用权,废除租赁承包合同等,而由此带来的民间投资经营风险损失往往不予补偿,使得民间投资正当经营权益难以保障; 有些地方政府缺乏投资信用约束机制,在“官民”交易中单方收回承诺,公开侵犯民间投资财产权; 一些地方仍然存在政企不分的现象,部分地方政府以产业整合和“国有企业”的名义对私营企业进行的驱赶、剥夺和强行兼并。凡此种种,无一不表现出对民间投资财产权保护的脆弱和乏力,直接损害了民间投资者的投资回报率,挫伤投资者的投资信心,阻碍了民间投资的发展。究其原因,一方面是因为各项法律法规不健全、不配套,在实际操作中难以落实到位,另一方面是一些地方的执法者和司法者还缺乏尊重和保护私营经济的观念,以及缺少对权力的监督和制约。

 

三、完善民间投资财产权法律保护的思考

 

市场经济是法治经济,法治的完善与否决定着市场的运转秩序和运转效率。民间投资要得到启动和持续发展,民间投资财产权要得到支撑和保障,都离不开健全的法律环境。但同时,它又不是一个单纯的法律问题,还涉及到政策、制度、实务和意识诸多方面,民间投资三十余年的发展历程足以说明这个事实。因而,对于未来的发展道路,需要我们从综合性角度出发,并结合我国社会主义初级阶段的国情,作出以下完善之策:

()改变“重政策、轻法律”传统思路。不容置疑,在我国社会主义市场发展过程中,经济政策充当着非常重要的制度功能,无论是中央还是地方,各级政府在推进市场经济建设和保护民间投资财产权方面所依赖的制度依据,大多数是经济政策而不是法律。这在当时的环境下,政策本身的快速反应和及时调整确实能够满足现实需要。但政策与法律相比,持续性短且透明度不高,无法为人们提供一个稳定的行为预期。实践也证明,私营企业在并购扩张、对外投资中面临着政府的政策变动的风险,一些地方政府常因政府换届、区域整合、人员变动等原因而收回投资初期的承诺,致使投资者经营受阻,投资权益得不到保护。同时,这种政策也缺乏“可诉性”。一旦权利被分割,无法通过司法部门获得权利救济。一个成熟的市场经济,赖以存在和发展的制度体系应当是法律而不是政策。民间投资财产权保护必须以法律作为制度的基石。

()强化权利保护和责任保护相结合。民间投资财产权保护有两种主要途径,一是权利保护,即立法者事先通过法律对产权进行清晰界定,以减少和预防由于产权模糊而带来的纠纷; 二是责任保护,即司法者通过事后的责任追究,来弥补和恢复产权的初始状态。我国目前的状况是,较为重视立法层面对权利的保护,而忽视司法和执法层面对责任的保护,突出的表现是缺乏公平公正的责任认定和对判决或裁决的执行效率。有的私营企业产权纠纷案件往往数年得不到解决,或判决得不到执行,原因在于司法审判受到行政权力的干扰。而判决或裁决得以执行,是落实保障权利和保护实效的重要途径。所以,权利的保护固然重要,责任的保护更不可缺少,权利的保护和责任的保护应当相结合。司法机关和执法机关在处理涉及到私营企业与行政机关或私营企业与国有企业的产权纠纷时,应坚持公平公正地认定法律责任,特别是认定政府和国企的法律责任。只有这样,才能激发民间投资者参与市场竞争的热情,以及寻求司法救济、公力保护的信心和愿望。

()制定民间投资的专门法律。虽然现行宪法、民法、刑法、经济法、行政法等法律法规均有对民间投资财产权保护的相关规定,但至今没有一部专门的调整民间投资的法律,涉及民间投资财产权的问题都是包含于其他综合性法律之中。但显然很难从这些法律中对私有财产权的笼统保护上获得对民间投资财产权的充分支持。即使国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,也缺少对民间投资财产权的确认和保护。这与民间投资在经济生活中扮演的重要角色和潜在的巨大发展要求是不相称的,也是造成目前民间投资陷于发展的瓶颈阶段的一个重要原因。因而应有一部针对民间投资的市场准入、投融资、资本运营、产业选择、税收政策、权益保护等问题的民间投资法,来真正实现对民间投资的规范与保护,包括对民间投资财产权的规范与保护。

 

                                               (作者系山东社会科学院法学所副所长,研究员)