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张春茂:国外智库的发展历程与现状


2013-03-18 16:14:41      来源: 《基于智库的文献信息体系建设研究》2009     责任编辑:刘珊珊     人气:


智库,智囊团(也称为政策研究所 )是一个组织或个人,进行或从事诸如社会政策 ,政治战略 , 经济 , 科学和技术问题,工业和商业的政策,或军事建议等领域的宣传和研究。许多人认为智库是非营利组织,一些国家如美国和加拿大为其提供免税的政策。同时也有人认为智库是由政府及一些民间团体或企业提供资助的,还有人认为智库的运行资金来自与它们所进行的咨询工作或研究任务有关的收入。
对于智库这个词的界定,也有不同的意见。作为智库组织的支持者的国立现代研究所本身就是一个智囊团,他们自誉为“民主社会大舞台上的主要政策的演员之一...,他们肩负着确保对政策分析及研究,决策和评估能够处于一个多元化,开放和负责任的过程之中。”其他人则认为这是对游说团体的一种委婉说法。

2009年初的一个研究发现,全球范围共有智囊团5465个。其中,有1777个设在美国,而在华盛顿就有大约350个。

一、智库产生及发展的历史

由于“智囊团”是在20世纪50年代以来才被发现并启用的,现在仍然存在着一些对于究竟是谁建立起第一个智囊团的辩论。其中一种说法是威灵顿公爵于1831倡议并最初建立起来的国防和安全研究所(RUSI)。另一种说法是来自成立于1884年的费边社。他们认为最早的智囊团是最初成立于1946年的 兰德公司,作为道格拉斯飞行器制造公司的分支机构,最初的作用是提供军事咨询意见,并在1948年成为一个独立的公司。
直到1910年前后,充其量有几十个智囊团,它们大多为美国政府提供非党派的政策和军事咨询,它们大多拥有庞大的研究人员和研究预算。1930年后,智库数量暴增,同时许多较小的新智库建立起来并表达着各种不同的思想观点。 直到20世纪40年代,大多数智库只能以公共机构的名称来命名。在第二次世界大战中, 智库一词因流行词汇“头骨” 而被戏称为“脑箱”,原因是 智库一词在战争期间的美国俚语中是指战略家讨论战争计划时所使用的房间。同时将美国开发计划署也被界定为智库,只是属于官方性质。
各种智库都代表着不同的思想观点。有些人认为,如传统基金会智库,显然代表着保守党的利益。特别是那些涉及到社会和环境的改革方面的团体,如特勒斯研究所则很明显地代表了自由主义的立场。还有一些,如美国卡托研究所,则以促进自由主义的社会和经济改革为己任。最现代的智库类型是秘密智囊团,它们有着极隐秘的党派倾向性,大多冠以诸如时事论坛等其他名称。由世界全球化形成的一种新的趋势是在各大洲之间智库的合作。
许多人也对智库持批评的态度。诸如罗尔夫纳德尔等批评家们曾提出过此类建议,由于一些智囊团所获的私人性质的资金的原因,其研究结果也存在着不同程度上的偏见。另一种引起的争议是一些智库成员倾向于促进并只发布那些能够确保来自私人捐助者的资金继续流入的成果。
在某些情况下,由于企业利益的原因,认为有必要建立“智囊团”。例如, 成立于90年代中期的科学之声进步联盟,目标很明确,即提出了关于找到二手烟与癌症之间的联系研究的争议。据来自菲利普莫里斯内部备忘录,美国环保局的信誉遭受了毁灭性的打击,但这不单纯是环境烟草与吸烟的原因。它只是作为美国环保局所遭受到的敌人攻击和诽谤中的一小部分。

二、西方代表性智库及其发展现状

在当今时代经济、政治背景下,智库的发展进入了一个新的高峰期,特别是各新兴大国纷纷发展智库以助力其发展。以加拿大和美国为例对成熟的智库形态进行剖析,可以窥见西方智库的关注重点和运作特点。

(一)加拿大智库

一般来说,与智库有关的组织在政策制定的舞台上扮演着越来越重要的角色。在加拿大,比较活跃的智库组织有:加拿大亚太基金会;加拿大参议会;市场研究大西洋学会;菲沙学会;C.D豪学会;大西洋真实进步指示者学会;卡尔顿社会政策学会;政策分析学会;加拿大西部学会;公共政策研究学会;加拿大政策事务中心;公共管理学会;加拿大社会发展委员会;管理学会;加拿大远景研究学会;国际发展研究中心;加拿大区域性发展研究学会;国际可持续性发展学会;加拿大国际事务学会;国家公民联合会;加拿大劳动与商业研究中心;南北学会;加拿大政策研究网;立法提案权政策研究学会;贸易政策和法律研究中心;公共政策论坛;加拿大协商委员会等。

其中,加拿大亚太基金会作为一个独立的非赢利性智库,旨在研究加拿大与亚洲的关系。特别是为那些工商企业和政策决策者们提供及时的有关信息和分析方面的发展和研究。在他们的网站上,你会发现范围广泛的与加拿大的经济政治和社会以及和亚太地区制度关系相关联信息、分析、统计、新闻及互联网链接等等。

1、加拿大参议会
    加拿大参议会成立于1985年。作为加拿大优秀的公民监督机构,加拿大参议会拥有超过一万名成员及遍及全国的70多个分会组织。该参议会严格执行无党派原则,游说下议院议员,组织调研,从事国家竞选活动,旨在聚焦某些本国最重要的问题。维护社会运行机制。促进经济公平,更新我们国家的民主政治。该参议会不接受来自任何企业或政府的资助,并保持完全依靠本会会员的经济资助和志愿行为。
    2、市场研究大西洋学会
    无论在区域性问题上,诸如破坏联邦传输及就业保险,还是在诸如卫生保健和教育等国家性问题上,市场研究大西洋学会总是把代表着东部的意见带到加拿大修正国家政策的论坛中。市场研究大西洋学会旨在对我们所面临的一系列问题在国家政策的选择上做出解释并以此激励人们对如何解决我们所面临的最迫切的来自国家政策的挑战进行一种新的具有创造性的思考方式。该学会通过独立的,高质量的调研,协商会议,出版物,因特网及媒体与政府机构,大学,企业及其他政策协会进行协作来完成自己的任务。
    3、菲沙学会
    菲沙学会是一个独立的国际调研和教育机构。该学会坐落于加拿大和美国,他们的调研活动与世界上70多个国家的相应的独立调研机构有着密切的联系。菲沙学会的创办宗旨是通过对影响公民事件或问题的探察,用一种很容易被人们接受的方式来诠释一些复杂的经济学问题。
    树立改善人民生活质量的思想。 为了提高人们对国家政策及经济影响的理解水平,该学会的宗旨是直接服务于为提高各个年龄段人们的生活水平和收入水平而贡献自己的力量。人民对自己的生活水平应有自主的选择而不是听命于政府。国家政策的含义是指由某级政府采取的与争论,建议,法律以及规章等有关的一系列行为,此行为会给公众带来影响。
    对推论结果进行分析。该学会研究人员对国家政策的的推论结果进行分析并提出问题:根据调查结果应当采取什么样的国家政策?对人们所面临的一些问题及论点,除了等待政府的答案,是否还有另一种更加有效的解决方法?
    菲沙学会是一个经过注册的非赢利机构,他们的机构运转完全依靠那些对他们公平调研的重要性持理解态度的人们,这些人们支持更多的选择,要求更少的政府干预,并崇尚更多的个人义务。该学会的研究范围很广,包括教育质量,卫生保健及加拿大公民的全部税收负担,土著居民问题,加拿大国力的强大与自由,加美关系,犯罪和吸毒有关政策,国防与安全,经济自由,能源与环境问题,外国援助与政府职责,主要经济概念问题,劳动力市场问题,语言政策问题,司法系统,贫困与福利问题,财产私有化问题,有价证券及贸易,运输基本设施城市及移民问题等等。
    菲沙学会崇尚通过严格而小心的调研,针对政府干预公民个人福利及市场影响等方面进行评估和研究。在研究中,他们使世界各地的学院学者,经济学家及政策分析者汇集在一起进行协商和协作研究,该学会的研究人员名单已增长至癞子22个国家和地区的350位作者(其中六位荣获诺贝尔奖),他们陆续出版了600多部专著及论文,还有数千篇有关文章。该学会开发了一系列主动与创新项目,包括非盈利项目,教育家项目及经济自由指标等,其中一个项目是关于儿童优先的,该项目为低收入家庭提供政策支持,使他们能够根据自己的意愿为孩子选择相应的学校读书。该学会还建立了自己的工作场所和理论研讨会,在那里学生,老师及新闻记者们能够构建起自己关于经济学是如何作用于影响加拿大人面临的问题的知识系统并积极参与进来开展有益的讨论。
    例如,关于教育系统的质量问题。尽管经过了公众竭力而不懈的努力,教育中的创新和卓越思想一直被中央控制及缺乏竞争所束缚。这种现象在加拿大大西洋沿岸,多伦多市和萨斯克彻温省表现得尤为明显,在那里,低收入家庭很难为孩子选择私立学校,然而相比之下,艾伯塔省,英属哥伦比亚省及魁北克省则鼓励那些表现欠佳的学生自行选择学校。学会给出的建议是,授予私立学校更多的自制权,使家长能够自由选择那些更加适合于自己的孩子接受完美教育的学校。
关于加拿大人的税率问题。加拿大的税率问题,无论对于个人还是企业来说,一直是阻碍经济进步和竞争力的问题。这是因为它们阻碍了我们越来越需要依靠的生产性行为----艰苦工作,储蓄,投资,冒险和创业行为等。该学会的建议是:如果加拿大真正想要挖掘出他们的潜能的话,就想要我们与各级政府间通力的协作,努力降低个人及企业的税收压力。
    关于移民问题。最近十年来我们的移民选择系统存在着致命的缺陷。其后果是,最新的移民在经济生产中的作用与1980年之前的移民或在加拿大出生的移民相比要弱的多。因此我们可以估算出这样的结论,最新移民的到来使加拿大的纳税人付出了相当高的代价。大规模的移民行为并没有保证加拿大持续的经济增长,也没有弥补上加拿大劳动力的缺口。同时它也没有为加拿大所面临的低生产率和人口老龄化方面的挑战提供解决方案。总而言之,我们需要全面审核我们的移民政策。
    应对全球变暖问题。关于气候变化程度与原因的科学证据在不断的发展,但是其不确定性仍然存在。在试图加强政策决定的过程中,一些激进主义组织夸大了人类行为对未来气候变化所起到的确定性与破坏作用。在处理对气候变化的潜在性威胁上,我们存在着滥用或者不充分利用资源的问题。相关研究应当继续对政府所提议的行动的真正代价及所获利益进行评估。该学会的建议是:我们应当提出高效的政策以减少温室气体的释放。另外,学会更好地适应来自气候以及非气候方面的变化会让我们每个人受益。
    卫生保健方面。加拿大拥有全世界最昂贵的卫生保健体系,但是并不是人人都能得到这种卫生保健服务。我们的体系不能让病人在新的医学技术中充分获益,而且这种服务需要长时间的等待。这是因为我们缺乏适当的激励措施,所以患者及医护人员都无法最有效的利用医学产品及服务。该学会的建议是:拿大应采用像瑞士那样的卫生保健体系,提供包括药物在内的全体的强制性的私人医疗保险。这样就可以高效的及最大可能的为人民提供最先进的药物和医疗保健服务。
在医药品问题上。加拿大的公共卫生保险经费不足。专利药物只占政府卫生措施支出的极少一部分导致了上述情况。非专利药物的价格膨胀(其中一些是由政府政策导致的)是药品价格的一个问题。因为政府批准过程缓慢,加拿大人民对新药的等待时间药长于美国人及欧洲人。因此,这对患者健康的损失是巨大的。公共药品保险不如私营药品保险,因为前者拒绝或者延迟将最新药品纳入保险范围, 而后者直接自动地将其纳入私营药品保险计划。
    4、C.D.豪学会
    C.D.豪学会是一所国立非赢利机构,该学会旨在通过培养一种合理的经济社会政策来达到提高加拿大人民生活水平的目标。该学会以促进对全国各区域内加拿大人民生活质量产生影响的主要经济社会问题所进行的的独立研究和分析的应用为自己的研究目标。该学会通过分析国际因素给加拿大带来的影响以及洞察从其他司法权限到关于加拿大公共政策的讨论,把这些问题上升到一个全球性的战略高度来考虑。该学会出版物中提出的有关政策的建议,均建立在由一流专家带领并接受了严格的同行评估的高质量调研的基础上。该学会鲜明地将他们的研究和建议以及与之相联系的普通公众,媒体,学术界,专家及政策制定者有机的贯通起来。
    该学会始创于1958年,当时一群优秀的企业及劳工领袖组建了加拿大私人计划协会用以研究和促进与公共经济和社会政策息息相关的教育活动。1973年,随着与C.D豪纪念基金会合并并且更名为C.D.豪学会。该基金会创办于1961年用以纪念克莱伦斯•迪卡特•豪阁下。1981年,学会采用了它现在的名字,纪念基金会又成为了一个独立机构以便更加直接地把工作重心集中于纪念克莱伦斯•迪卡特•豪阁下。C.D.豪学会于2008年庆祝从事公共政策调研50周年。
    5、卡尔顿社会政策研究学会
    卡尔顿学会是一个社会政策智库。该学会成立于1992年,卡尔顿社会政策  研究学会是一个私立的非赢利的慈善组织。起初,它是由多伦多五月树基金会支持成立的。卡尔顿学会是一个独立的持批评态度的机构,它不依靠政府的资助,杜绝与任何政党的来往。卡尔顿学会欢迎来自个人及组织的慈善救助,有时也承担来自政府及非政府组织的合同计划,前提是这些项目必须服从该学会的调研安排,不能给予任何的限定条件。
   卡尔顿社会政策研究学会从事严格的和高质量的调研和分析工作。旨在告知并影响公众意见以鼓励在贫穷和社会政策的公众讨论。发展和促进具体的关于各级政府社会项目的改革以及由雇主和志愿部门提供的社会公益等方面的切实可行的建议。
卡尔顿社会政策研究学会的工作涉及到广泛的社会政策范畴,例如收入安全(退休金,福利,儿童津贴,就业保险加拿大残疾人津贴等)社区智能建筑,征税,社交花费,社会福利事业,健康与援助残疾人等。在卡尔顿社会政策研究学会关注加拿大事务的同时,它也把国际经验和改革融进了社会政策研究中,卡尔顿社会政策研究学会还把加拿大社会政策发展的问题介绍给其他国家的社会政策专家和政策制定者。
    卡尔顿社会政策研究学会的潜在任务就是寻求一种新的社会政策体系机构,即为我们的人口老龄化,无保障性劳动市场及快速的社会变革所带来的诸多困难问题提供一个具有成本效益的解决方案。卡尔顿社会政策研究学会坚信在战胜贫穷保障社会与经济安全及达到社会公平方面需要一种长期且强大的社会政策作保障。同时,该学会也认为经济和社会的基础变革同样需要社会进程的基础变革。一种强大的经济体系需要一种强大的社会政策来支持,反之亦然。卡尔顿社会政策研究学会特别强调在社会和经济政策之间的必然关系,它的建议也是基于其真正能够达到的效果。
    卡尔顿社会政策研究学会出版了一系列简短的说明及通俗性与技术性的报告和书籍。同时还为主要的公开性报刊书籍供稿。另外,卡尔顿社会政策研究学会还出版了一些由其他社会和经济政策研究领域的主要思想家的文章。该学会成员经常在媒体上发表关于社会政策方面的评论。
    6、国际可持续性发展学会
    国际可持续性发展学会作为一个独立的学会,成立于1990年,该学会在国际贸易和投资的可持续性发展,经济政策,适应与减少冒险,气候变化与能源,测算与评估,自然资源管理的可持续性发展,国际互联网络与科技,可持续性市场等领域给予政策性的推荐意见。通过使用互联网通讯手段,该学会涉猎并报道关于国际谈判与经纪知识,并获得了与全球伙伴合作的项目。从而将更严谨的调研与能力作用于发展中国家而获得更好的南北对话。
    7、加拿大政策选择中心
    加拿大政策选择中心是一个独立的无党派研究机构,其研究范围包括社会及经济环境公正等问题。该中心创办于1980年,是加拿大公共政策论坛上主要的改革倡导者之一。
该中心拥有一大批拔尖的研究工作者并针对加拿大的重要问题进行调研。无论是针对加拿大的卫生保健系统在私有化进程上推动工作以及加拿大日趋严重的贫富分化问题,还是关于天然气公司对民众的盘剥问题,该中心一直在做真实的记录和报道。
    用该公司的语言来说就是,他们的研究并不只是坐在集满灰尘的书架上。每个月,他们要面对成百上千的媒体事件,在诸如怎样来解决卫生保健中外科手术申请登记中出现的问题,怎样来利用省级及联邦政府的预算剩余额度问题以及在阿富汗加拿大军方人员死亡率踞高不下的问题等媒体事务中,该中心享有相当高的发言权和可信度。
    该中心自喻为是“谎言的终结者”,该中心善于揭露各种谎言的真实面目,诸如人口老龄化会削弱公共卫生保健制度,我们承担气候变化的责任就意味着失业等等。我们发行的月刊杂志“监视器”就是搜集各种事实并加以分析以帮助民众揭露事实的真相。
该中心并不只是对问题进行分析,他们的最终目的是找出解决问题的答案,即让人们看到加拿大人民的最高价值不只是存在于“可能”之中,而是存在于真 正的现实之中。
    加拿大政策选择中心作为一个注册的非赢利慈善机构,其运行是依靠遍布加拿大的12000多会员的资助。他们的创立宗旨是,“加拿大人每天都被坏消息缠绕其中,我们的卫生保健系统危机四伏,私营门诊是唯一的解决方式。我们无法与贫穷抗争,因为我们不得不降低赋税以阻止智囊流失,我们不得不顺从世界贸易组织,否则我们不能成为全球经济的一部分。在这种情况下,人们在对影响我们生活的各种政策感到无能为力时,我们为他们提供了另一种选择。我们正在致力于推动和促进社会和经济公平方面的研究。”
    8、加拿大高级调研学会
    加拿大高级调研学会酝酿已久的想法是改革国际研究团体,并改变全世界人民的生活。通过他们的研究项目,该学会为世界上重要的学者们提供包括时间,方向,自由及灵感以追踪研究有关社会,科技,人类本性以及宇宙等方面的基础问题。
    该学会与世界上最赋予天才的思想家合作,着手于开拓性及挑战性项目以保证加拿大在它的国际范围的先进研究上始终处于领先地位。通过项目例会途径,加拿大高级调研学会将来自不同国家及协会不同学科和不同经验水平的研究者召集在一起,这种例会有助于培养新的联系,新的思想,及建立引领合作研究的长期关系,这种关系具有该学会自身研究团体所无法达到的对拓宽世界性研究能够带来巨大影响的深远意义。加拿大高级调研学会所拥有的这种各学科间合作途径,意味着他们的项目成员对各种问题的研究方式有别于任何的传统大学或研究学会。
    他们是这样描述自己的办会宗旨的,“我们对加拿大认识的基础已经过了20多年的沉淀,在新科技和新眼光的发展方面,我们只允许加拿大的思想走在世界的前列,而不是步世界上其他国家的后尘,我们通过把全加拿大乃至全世界的优秀思想家聚在一起,为他们提供所需的时间,网络机会来回应未来科学与社会所带来的挑战。”
    9、加拿大西部基金会
    加拿大西部步入了人们的视线,这是加拿大西部基金会帮助他们蹬上了加拿大的舞台。过去的40多年里,加拿大西部基金会的研究和评论已经使政府政策和决策的制定有了很大的改良。今天,加拿大西部已经成为了加拿大国家议程的一个组成部分。并成为了促进这个国家发展的最重要的论坛中的前沿阵地。
    加拿大西部基金会是这样表述自己的任务和观点的,“我们给予了英属哥伦比亚省,爱尔伯塔省,萨斯克彻温省及曼尼托巴省人民发言权。一种蕴涵着他们的梦想,利益和挫折的发言权。作为西部人,我们了解这里的人民以及西部这块土地。我们知道我们的历史并且知道它会给我们的未来带来怎样的影响。无论是在经济上,环境上,教育上,卫生保健上,税收上,能源上,社会福利事业上,城市问题以及省与联邦政府的关系上,还是其他对西部来说举足轻重的政策方面,我们都去研究它,评论它,激发人们对它的争论,推荐能够促进政策回应的具有实际效果的选择权利—--民主主义生活。”
    加拿大西部基金会以其独立性闻名且受到人们的尊敬。尽管各级政府,各类公司,协会和慈善基金会等被我们所吸引,但没有人告诉我们应该这样去说。作为一个非赢利机构,来自自由的,被人们广泛理解的捐助是保障我们的研究得以继续的前提,因此每个人都能从中受益。
    加拿大西部基金会曾向世人承诺,“我们的梦想是创造一个在强大的加拿大国家中繁荣昌盛的西部世界。我们的使命是,作为一种战略洞察力的重要源泉,引导并沟通在无党派经济和公共政策方面的研究,这项研究对西部四省乃至全加拿大都起着举足轻重的作用。”
    对于加拿大智库的当前发展状况,加拿大思想家詹姆斯•史密斯先生在他的著作《智库之战》中是这样评价加拿大智库的发展历程的,“一场保守派智库30年的战役,给我们国家的政治文化带来了影响,然而,对我们民众的政治价值观却毫无影响可言。”在十月份举办的加拿大第二界媒体民主日年会上,会议组织者将大会议题瞄准了“教育公众认识媒体是怎样对我们的世界和民主产生决定和发展作用的。”自1970年,参议员大卫•基思关于“参议院特别委员会关于大众传媒”的报告发布以来,媒体垄断以及它们对民主政治的影响问题成为了人们争论的焦点。过去的30年中,人们看到了智库的增加,使其上升到了一个显著的位置。在影响和决定国家政策议程及加拿大政治文化方面,智库越来越起到了关键的作用。人们从日益增多的媒体爆光事件特别是在国家报纸中能够清晰的认识到这一点。因此,一开始产生于二战时期的术语“智库”,在其最初被定义为“商议军情的安全房间”到今天成为国家政策研究机构,其发展历程也随着社会历史的变迁而继续着它的生命力。

(二) 美国智库研究
    1、美国智库的发展
    第二次世界大战后,美国智库无论数量还是质量均跃居世界的首位。早在19世纪中叶,美国的智库就开始起步,当时适应产业发展的需要,产生了许多咨询工程公司,进入二十世纪,在40年代前智库发展不快,而二战以后,特别是七十年代,美国的智库平均年增长率为25%到30%,八十年代虽然因经济衰退,智库的发展有所下降,但进入九十年代,智库又恢复其快速发展的势头,到1992年,美国智库的产值已达2030亿美元,占国民生产总值的20%,占全球咨询份额的60%到70%,是全球智库中的巨无霸。
    美国现有智库有一万多家,大型的综合性的智库有500多家,小型的咨询服务中心上万家,在所有智库中,60%属于盈利性质的。大型的智库势力很雄厚,机构很大、经费充足、人才集中,经常从事全局性、战略性、综合性的研究课题,竞争力很强,经济效益也很好。仅在华盛顿特区,大型的智库就有100多家。大型的智库常常被成为“智库”、“影子内阁”、“影子政府”、“美国政府的外脑”等,它们在美国的影响举足轻重,能左右美国政治、经济、军事、外交等一系列重大决策。
    美国政府十分重视智库的发展,在咨询领域规定了执业资格,智库的从业人员必须获得执业资格,咨询人员通过执业资格考试、资格审查、注册登记等程序,方能获得执业资格。美国智库的人员结构比较合理.一些大型的智库,对人员的比例要求很严格,如兰德公司,拥有数学、化学、物理学、工程学、计算机、医药、法律、政治分析、文艺学等方面的专家,有硕士、博士学位的占70%以上,年龄结构30~50岁的占绝大多数,这些人处于人才学所说的“最佳年龄区”,有专业知识,有从业经验,精力旺盛,头脑灵敏。
    美国历届政府都十分重视智库的作用。如尼克松政府和福特政府,依托美国企业公共政策研究所进行重大问题的咨询,遇到重大的决策,很重视听取该研究所的意见;卡特政府依靠布鲁金斯研究所为其出谋划策,常请该研究所就重大问题提供解决方案;里根把斯坦福大学的胡佛研究所作为自己的智囊团,让该智囊团频频为政府出招。智囊机构为历届政府提供智力支持,而美国政府则对智库给予优惠扶持。例如,1973年,美国政府从国库支出25亿美元,设立专门的海关贸易发展计划(TOP)研究拨款,提供给美国国智库,使其对美国与发展中国家的贸易活动进行可行性研究,以此推动美国的国际贸易。
    美国政府历来都是美国大型智库的重要客户,智库有时直接受某一届政府的委托,接受重大的咨询课题,有时可以通过投标的方式取得政府咨询项目。政府还规定咨询费可以纳入成本,不征所得税。政府规定,超过100万人口的城市要建立区域发展综合智库,政府决策过程参考咨询方案成了法定的程序,政府新项目的实施,要在立项、论证、投资、验收等各环节有咨询报告。
    2、美国智库的职能

美国智库的职能主要包括:提出思想、教育公众和汇集人才。智库首先通过研究和分析形成新的政策主张,再通过出版书刊、举办各类交流活动、利用媒体宣传等方式,力图使这些主张获得公众的支持和决策者的青睐。
    同时,为决策者提供政策思路 ,也是美国智库的主要智能之一,前国务院政策规划办公室主任理查德•哈斯曾用精辟的语言,概括了智库的功能,即生产理念、供给人才、谋求共识、教育公众和充当政府外交的“第二渠道”。智库最大的贡献就是为决策者提供新的政策思路和政策选项。例如,早在二战结束之前,成立于上世纪20年代初的“外交关系委员会”,就开始研究和平计划,包括战后重建和创建联合国等。这成为战后美国国务院工作的重要指南。美中建交之前,美国最大的军事和战略思想库“兰德公司”,就提出“承认一个中国”的政策建议,最后被尼克松政府所采用。
    智库的另一个重要功能就是搭建政策共识的平台。智库以其独特的地位、非党派的独立身份,非常适合政府人士在此宣布和解释政策,或者透露口风,测试民众的反应等。
    智库学者的很多时间都用在了参加各种研讨会、圆桌会议和讲座,以搜集信息、了解事态的最新进展。2009年10月初,朝鲜进行核试爆之后,华盛顿智库掀起了朝鲜半岛热。一时间,包括战略与国际问题研究中心、史汀生中心、布鲁金斯学会在内的智库都在召开相关的研讨会,分析美国可能的对策。11月7日中期选举结束后,关于这次选举的分析和评估会议又铺天盖地地举办起来。
    美国的智库深入公众的生活,双方有着非常频繁的交流和互动。 如果某智库要召开关于国际关系的讨论会,首先会通过网络、电视、广播以及平面媒体发布活动信息,邀请感兴趣的人士参加,报名方式可以是电子邮件、传真和电话联系;在活动现场散发相关材料,包括主讲人和演讲的背景材料;活动现场一般都有记者参加,如果是特别重要的活动,美国的电视台与CSPN会做现场直播;现场的演讲与提问,以及会后的跟踪服务,也是互动的方式。 
    美国智库非常重视研究人员的培养,智库成员出入政界已成为美国政治的一大特色,一方面智库将精英输送到政府机构任职,由研究者变为决策参与者;另一方面也为在政府换届中的下台官员提供容身之所。就供给人才而言,从上世纪70年代起,智库就开始成为政府官员的重要来源。有学者称,如果2000年戈尔当选总统,布鲁金斯学会约有一半学者会进入政府。2002年2月,布什总统在保守派智库“企业研究所”的年度晚餐会上,赞扬它60多年来对国家和政府所做出的贡献,并感谢它为他的政府贡献了20位人才。同时,许多政府官员卸任后,也将智库作为“落脚地”,如目前国防部助理部长帮办劳利斯已经宣布年底去职后将进入布鲁金斯学会,重新开始研究生涯。由此,各智库也蓄积了广泛、身后的人脉资源。
    作为美国的政治和文化中心,华盛顿特区集中了全美1600多家智库中的100多家。由于智库对美国政治和社会生活有着特殊的影响力,因此,它们也被称为除立法、行政、司法和媒体以外的“第五权力中心”。
    3、美国智库的特点
    美国智库人员一般都不多,超过100人的就可称为大型智库。高级研究人员是智库的主体,但为了保证研究工作的效率,智库非常重视研究人员与助理的合理配置。在布鲁金斯学会,专职研究人员与辅助人员(包括秘书和研究助手等)的比例为1:2,在胡佛研究所这一比例更高达1:2.5。 美国智库通常根据规模大小,安排研究人员的办公空间。战略与国际问题研究中心、企业研究所和布鲁金斯学会由于机构较多,资金充足,因而占据独立的办公大楼,办公空间相对较大。
    根据各种权威的调查和评价,以及美国公众的普遍看法,民间(私人)的布鲁金斯学会是美国最重要、最成功、超一流的智库(它被认为是“中间偏向民主党”的智库,即不是保守智库)。2009年1月美国《外交政策》杂志评出的美国和世界智库中,布鲁金斯学会名列30个最好智库的第1名。其年预算为6000多万美元(折合人民币4亿多元),还不算美国最 “富裕”的智库。一些与美国军方和军工集团联系密切的智库,如战略与国际问题研究中心和兰德公司等,其预算自然要比布鲁金斯要多。研究证明,华盛顿地区讨论的最重要的美国内外政策的当前关键议题,布鲁金斯学会不是其中的始作俑者,就是讨论的中心。学会吸引和聘请了美国乃至世界一流的专业人士从事研究,他们中的许多都非常受人尊敬,有的则誉满全球。研究人员的素质保证了研究成果的高质量、权威性和持续性。
    发展成熟的美国智库,典型特征在于高质量、独立性和影响力。其成功经验和显著特点主要表现在:
    第一,美国智库依托政府又独立于政府。美国咨询服务机构和政府保持着密切的联系,依靠政府的政策支持,得到政府的优惠资助,优先获得政府的咨询项目,但它们又不隶属于政府部门。智库具有相当的独立性,其研究过程、研究结论均不受制约于政府,各政府部门无权干预智库的研究咨询。政府部门需要咨询服务时,一般均采用招标方式,委托咨询服务机构自主进行,咨询人员和智库不受任何社会力量和利害关系的左右,他们站在客观独立的立场上,凭借自己的信息资源、业务准则、智力判断来获得结论和提供咨询,确保行业的独立性和超脱性,保证了咨询服务结果的客观性和科学性。
    第二,美国智库具有良好的社会经济基础和人才优势。美国是西方市场经济高度发达的国家,竞争异常激烈,充满了发展的机遇,社会生活和经济生活面临激烈的挑战,企业、单位、组织、团体随时面临着发展过程中的决策选择,这就使咨询服务成为一种客观需要。所以,在美国,从个人生活到企业发展,从党派活动到政府决策,从技术、工程、管理、咨询到会计、法律、医药等各方面,都需要咨询,也都能找到相应的智库提供服务。因此,美国的智库一方面专业分工越来越细,服务越来越多样化,另一方面综合性越来越强,以应对复杂性、综合性的大型咨询需要,为大型企业和政府部门提供关于重大课题的咨询服务。同时,智库作为“思想库”,主要依靠咨询人员的知识、技能和智力提供服务,高素质的人才对智库的发展起着决定性的作用。美国智库对从业人员的要求非常严格,不但要求从业人员有较高的专业知识,还要求从业人员要有法律、心理、社会、文化等方面的相关知识,同时又要有职业道德和咨询经验。绝大多数智库的都拥有很高比例的硕士、博士学位的人才,或是相关专业方面的专家,人才优势突出。
    第三,美国智库有规范的行业管理措施和很强的国际竞争力。美国设有“咨询协会”,协助政府管理咨询产业,咨询协会一方面将政府的法规、政策转化为具体的行业制度,约束会员行为,对行业实行自律性管理。另一方面负责与政府及有关团体联系协调,为智库服务,维护智库的权利。美国的咨询行业协会成立较早,第一个咨询协会即建筑和工程师协会于1905年在纽约成立。美国管理智库协会(ACME)于1968年组建。咨询行业管理规范,加上丰富的咨询经验,高水平的人才优势,使美国的智库具有很强的国际竞争力。随着世界经济一体化和贸易的自由化,美国智库也越来越国际化。一些大型的智库把触角伸到世界各地,在国外的许多地方设立了办事处和分支机构,聘用越来越多的外籍咨询人员,推进咨询人员的国际化。如斯坦福国际咨询研究所在欧亚和中东等地设有许多办事处,在世界各地拥有400余个伙伴公司,外籍的咨询人员占相当的比例。
    美国的“政治市场”以首都华盛顿哥伦比亚特区为中心。那是一个智库高度聚集的区域。一位美国评论家把华盛顿叫做“思想观念的自由贸易区” (Free-Trade Zone for Ideas)。这一说法不但形象,而且点到了美国智库的本质和运作机理。设在政治中心的智库得尽“地利”。不过,在沟通和互动频繁的今天,“地利”的重要性已经下降。许多一流的美国智库,在华盛顿只设分部。
    智库是思想“工厂”,是吸引各种各样的观点、看法、主张、建议相互碰撞的磁场。美国的智库组成了“智库共同体”。除了智库内部和智库之间的“交易”外,与智库做“生意”的,包括各种公私机构,但不仅是美国本国的机构,随着全球化的深入,也包括外国机构。金融危机前,美国一系列举足轻重的智库就不断在全球,尤其是在亚洲扩张。2007年底,布鲁金斯学会公布了它雄心勃勃的全球化扩展计划。目前该机构在北京(设在清华大学)、多哈等重要城市设立了分支机构。金融危机显然使美国智库的全球化受到影响,但由于危机后的美国和世界更加需要新的解决方案,思想活跃的美国智库,正在抓住金融危机的机会,进一步拓展。
美国的智库有大有小,一所大学就是一座智库,一个研究所也是一家智库。智库的地位和作用不在其规模,而在其是否具有竞争力和经得起时间检验的真知灼见。美国的智库有重要影响的有近十所,如“巴特尔纪念研究所”、“胡佛革命、战争与和平研究所”、“克林顿与美国进步政策研究所”、“麻省理工学院国际研究中心”、“哈佛国际事务中心”、“美国企业公共政策研究所中”等,我们重点介绍“美国兰德公司”、“美国布鲁金斯学会”和“美国斯坦福国际咨询研究所”。
    (1)布鲁金斯学会(The Brookings Institution)
    该学会创立于1927年,是美国著名的综合性政策研究机构,与美国企业研究所并称为华盛顿的两大思想库。学会下设经济研究室、内政研究室、对外政策研究所、国际研究计划部等几大部门。其中对外政策研究所长期从事中东地区的研究,如对波斯湾地区美国政策的若干考虑、能源危机对西方盟国的影响以及沙特阿拉伯的政策与美沙关系等。目前,该所就美国所面临的包括伊朗在内的最为迫切的国际问题进行研究并提供可行的解决方案,其研究的重点是美国对伊斯兰的国家政策、打击恐怖主义、巴以冲突、非国家行为体作用的上升及后冷战时期美国长期的国际战略等。学会每年除了出版50本新书外,还定期出版《布鲁金斯学会出版物》、《布鲁金斯评论》等,向政府决策者、公众和新闻媒体介绍最新的研究成果。
    布鲁金斯学会的座右铭是:“高质量、独立性和影响力”(quality, independence and impact)。布鲁金斯学会的声望确实名副其实,这体现在很多方面:
    其一,美国政府的高官,大到总统、国会议长和总统候选人,小到各部部长和议员,要公布政策 和理念,要扩大影响,寻求公众理解和支持,都离不开智库,他们经常到诸如布鲁金斯学会等智库进行演讲。奥巴马、希拉里以及许多其他美国的领导人都曾在布鲁金斯学会“兜售”其主张。今年,美国众议院议长佩洛西访华后旋即到布鲁金斯学会演讲。
    其二,美国学而优的人如果想进入政府(尤其是行政部门)做官,先到智库当研究员是一条捷径。从布鲁金斯学会出身的或者与这个机构关系密切的美国政府高官不胜枚举。这种智库和政府间的“旋转门”现象,使智库对美国内外政策影响至深至广。现任布鲁金斯学会主席的塔尔博特是克林顿政府时的第一副国务卿。奥巴马政府的常务副国务卿、国家安全委员会亚洲事务高级主任杰佛里•贝德(总统特别助手)和美国驻联合国大使苏姗•赖斯等都是从布鲁金斯学会外交政策研究部走出的资深学者。
    (2)美国兰德公司(Research and Development Corporation)
    成立于1948年的兰德公司是美国智库的鼻祖,是第一个被称为思想库的智囊机构,也是当今美国最大最有影响的综合性战略思想库之一,总部设在加利福尼亚州圣莫尼卡市。“兰德”的名称是英文“研究与开发”(Research and Development)两词的缩写(Rand)。公司的宗旨是“为了美国的繁荣与安全,以促进科学、教育、福利为研究目的”。
    兰德公司实力雄厚、门类齐全,拥有专业研究人员500多名,并从各大学和研究机构聘请700多名专家作为顾问。该公司擅长于对国家安全和公共福利方面的问题进行系统的跨学科的分析研究。
    公司的建立起因于军事需要。二战末期,美国空军为提高B-29轰炸机的战略轰炸效果,专门请了道格拉斯公司的三名技术人员参加了联合研究,研究的结果使轰炸机有重大的改进,在战争中显示了巨大的威力。美国空军和政府开始重视研究的力量。美国政府和军界的一批官员认为,很有必要保存一部分在战时能被动员起来的研究公司和管理组织。当时的美国空军总司令阿诺尔德将军支持这一看法,因此,他提出了一份“战后和下次大战时美国研究与开发计划”,建议继续利用在战争中应征从事军事工作的一批科学家、工程师,成立一个“独立的、介于官方与民间之间的、客观分析的研究机构”。 1945年10月,该建议得到落实,美国军方与战时曾参加空军研究的道格拉斯飞机公司签订了一份协议,实施研制新武器的“研究与开发”计划,即著名的“兰德计划”。1946年3月,在道格拉斯飞机公司里附设一个部门,负责完成兰德计划,美国空军拨款1000万美元,作为兰德计划的活动经费。1948年5月,福特基金会资助了1000万美元作为开业资金,再加上一些银行贷款,把执行兰德计划的部门从道格拉斯飞机公司独立出来,1948年11月正式成立了兰德公司。成立之后,兰德公司通过签订合同的方式,从空军取得研究项目和经费,从此开始了兰德公司的发展史。
    兰德公司在初期发展阶段,主要是为空军服务,95%的研究经费来源于空军,研究领域局限在军事方面,比如改进武器系统、改善经营管理、重新界定战略概念等。尽管兰德公司在当时以研究尖端科学技术和重大军事战略闻名世界,但还不是完全意义上的现代智囊团,对政府决策的影响仅仅集中在军事方面,在范围和领域上还比较狭窄。直到60年代,兰德公司的研究领域才扩展到国内外政策的许多方面,如外交、能源、城市管理、教育、健康等,逐渐发展成为一个从事政治、军事、经济、社会等各方面研究的全能型智囊团,并且以加强公共政策的效益和作用为己任,从而在国家政策制订上的影响力越来越大,逐渐奠定了它在美国非官方领袖外脑体系中的重要位置。
    兰德公司的组织管理结构从60年代扩大研究领域后,进行了数次调整,直到80年代才有比较固定的框架,有两个系统构成,一个是“学科系统”,主要职责是考核、增减研究人员,该系统设六个学部:社会科学部、经济学部、工程科学部、自然科学部、管理科学部、信息科学和教学部。每个学部由主任、研究人员、顾问和秘书组成。主任的职责是为公司研究计划提供理论和资料,改进研究分析方法和手段,促使该部的研究人员开展基础研究等。另一个是“计划系统”,主要职责是根据已确定的课题,从各个学部抽调合适的研究人员,具体组织研究计划的实施,并且负责对研究成果的评价。该系统设三个处:国内计划处、空军兰德计划处、国防部长办公厅研究计划处。每个处各有其研究项目,其中国内计划处重点研究法律制度、犯罪、通信政策、教育与人力资源、能源政策、卫生科学、住房政策、城市政策、运输和环境等;空军兰德计划处主要负责保持并开拓军方的服务项目,比如战略研究、后勤学、综合作战部队、战场操作、训练等;国防部长办公厅研究计划处重点研究国际安全保障、动员兵役问题、情报系统、计算机科学、大气科学、能源政策、海洋技术等。
    20世纪90年代后,兰德公司在继承80年代布局的基础上,其组织管理结构有了一些调整、合并和新建。现在主要设置有:公司董事会、兰德研究院、空军策划部、艾罗约中心(成立于1982年,主要承担大量军队的研究项目、国家安全凋查部与国家防卫调查研究所(主要为美国空军和陆军的研究课题和提案提供服务,下设国际安全与防御政策研究中心、资料与技术发展政策研究中心、中东国家政策研究中心、亚太地区政策研究中心、俄罗斯与欧洲研究中心等)、国内司法研究所(这是兰德公司一个非常独立的部门,它向政府和其他决策者提供较客观的研究报告,帮助他们进行决策,从而促进司法系统更加公正合理,推动了司法系统的变革)、健康课题中心(接受政府委托进行健康政策方面的研究,是世界规模最大的健康问题研究机构)、教育与培训研究所(它是兰德公司的新部门,于1991年在企业的资助下成立。其任务是对教育的各个方面的问题进行分析性研究,下设四个研究中心:重建公共教育研究中心;移民政策研究中心;评估、标准和学生考试研究中心;联邦职业教育研究中心)。兰德公司现有人员1100多人,其中853名为研究人员,90%以上的研究人员拥有硕士或博士学位,其他的研究者常常是实践经验丰富的官员和军人。兰德公司经费来源包括政府和其他组织与个人的资助,但更重要的是合同收入,它占年收入的75%一90%。兰德公司的研究经费充足,早在1991年,预算就已经达到9910万美元。
兰德公司长期以来形成优秀的研究传统与方法,注重跨学科、客观性、独立性、经验方法。它们的咨询研究表现出明显的特点:
    一是注重现实性的战略决策问题的研究。在兰德公司的咨询项目中,很大部分与政府和国家的战略性利益相关,比如它对前苏联、中国、欧洲的研究,就是为美国的对外政策提供一定的依据。从它的研究历史来看,它总是选择军事、政治、外交、经济、文化、教育和科学技术各个领域中最需要解决的重大问题进行研究,为各种决策服务。
    二是十分重视预测性研究。关注未来是兰德公司从建立之初就有的传统,而且在如何研究未来方面,国际上公认兰德公司为从事未来研究的最先进的机构。公司一直竭力关注国际事务的发展,对国际问题的研究深深地影响了美国政府的对外政策,以至于有人把兰德公司称为美国的“外交机构”;
    从20世纪60年代开始,兰德公司又扩大了对美国国内问题的研究,提出了一系列的政策规划,其中有不少为政府所采纳。例如,在健康问题上,它们提出了具有普遍意义的卫生政策,很大程度上影响了美国医疗健康政策。又如,在城市问题上,兰德公司提出对城市低收入人群发放补助金,以此来使该人群获得较好的住房;它分了析圣何塞地区城市人口爆炸性增长的问题,提出改进西雅图严重经济倒退的方案;它研究圣路易斯城市中心衰落的原因、影响,提出相应的解决措施,这些为美国政府解决城市问题提供了许多政策建议。
    兰德公司在研究方法和研究成果上,成效卓著,享有很高的学术地位。兰德公司创造了许多新的研究分析方法,如系统分析、成本效用分析、动态规划、线性规划、非线性规划、哥顿法、特尔斐法、程序预算编制法等,其中特尔斐法是著名的预测方法,它成为目前200种预测方尖中使用比例最高的一种。兰德公司在研究方法上是智库革新的先锋。在研究的成果上,兰德公司取得了非凡的成就。几十年来,兰德公司的研究成果很多,共出版了近23 篇报告,在期刊上发表了3000多篇论文,出版了几百本书。在相当一些方面,已是学界研究权威,如高空大气层的研究、医学健康方面的研究,走在世界的前列。
    兰德公司以政策分析著名,几乎所有研究项目都是由不同专长的学者采用各种集体研究方法完成的,其研究人员的基本目标是向政策制定人提供有足够情况作为依据的政策建议,从而使决策优化。公司每年有30多万份出版物分送给各级政府部门、大学和企业。定期刊物主要有《兰德评论》、《兰德经济杂志》等。
    总之,作为一种咨询研究机构,美国智库既不像大学那样招收学生并开设涵盖范围广泛的课程,也不像一般基金会那样对研究项目进行捐助;它既不是公司企业集团那样的盈利性研究机构,也不是拥有相应权力的政府机构,而是不受国家控制的独立法人实体。美国智库所研究的内容,从内政外交、军事科技,到社会文化、天文地理,无所不包。但智库最初应用于国际关系和外交政策的研究,至今美国外交政策仍是各大思想库研究的重点。
    当然,对当今世界上智库的存在与发展,也存在着不同的看法,政治学家唐纳德•亚伯斯在他的著作《智库还起作用吗?》一书中谈到,据统计,当前世界上共有3000多家国家政策研究机构,也被称为“智库”。然而,这些机构的研究成果却变得越来越少了。其中一个原因,可能是由于大多数智库成立的时间太短。在1970年,美国企业协会、布鲁金斯协会、胡佛协会等,曾经起着极其重要的作用,但作为第二、三代的智库,诸如佳图协会、传统基金会、进步政策协会等,只不过成立了几十年的时间。研究能力及研究经费的滞后,也是原因之一。诸多因素的存在,使得当今一些智库名不副实。所谓泥沙俱下,鱼龙混杂,这也是智库发展过程中出现的一些必然现象。

                      (作者系山东社会科学院文献信息中心译审)