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谢桂山:生态山东建设法治化的思考


2013-06-25 00:00:00      来源: 《马克思主义论坛》第8辑     责任编辑:刘珊珊     人气:


 党的十八大报告把生态文明建设提高到一个前所未有的高度,报告明确指出,面对资源约束趋近、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。生态文明建设关系人民福祉,关乎民族未来的长远大计。生态文明,是以尊重和维护自然为前提,实现人与自然、人与人、人与社会和谐共生,形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式的经济社会发展形态。生态山东建设是我国生态文明建设的重要组成部分,也是山东经济社会发展进程中必然选择。因此,科学把握生态文明建设的内涵,继承齐鲁文化传统中丰富的生态文明思想,走制度化、法治化之路,既是我省实施新型工业化战略的必然选择,也是山东经济社会可持续发展的客观要求。

 

一、生态山东建设必须以生态文明思想为指导

 

 生态文明是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文明形态,是人、自然、社会和谐发展而取得的物质与精神成果的总和。生态文明是继原始文明、农业文明和工业文明之后,迄今为止人类文明发展的最高阶段。它以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨;强调在产业发展、经济增长、改变消费模式的进程中,尽最大可能积极主动地节约能源资源和保护生态环境。

 首先,生态文明是对传统工业文明的理性反思,是历史发展的必然选择。传统的工业文明为人类创造了非常丰富的物质财富和精神财富,但这种工业文明的生产方式,从原料到产品到废弃物,是一个非循环的生产;生活方式以物质主义为原则,以高消费为特征,认为更多地消费资源就是对经济发展的贡献,这种“黑色文明”带来的高投入、高能耗、高消费,对工业文明的片面追求导致了全球出现了极其严重的环境污染、人口爆炸、物种灭绝、资源短缺等生态灾难。

 经过30多年的改革发展,我国进入快速工业化阶段,成为世界上第二大经济体和最具活力的经济体之一,但我国距离完成工业化还有很长的路程,工业化质量差,不平衡、不协调、不可持续和高投入、高消耗、高污染的问题日益沉重,资源短缺、环境污染和生态恶化问题,成为可持续发展的瓶颈。如果不尽最大可能节约能源资源和保护生态环境,很可能造成“资源难以支撑,环境难以容纳,社会难以承受,发展难以持续”的严重后果。

 生态文明致力于构造一个以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续社会经济文化政策为手段的环境友好型社会,实现经济、社会、环境的共赢,人与自然的共生共荣,它要求人的生活方式应以实用节约为原则,以适度消费为特征,追求基本生活需要的满足,崇尚精神和文化的享受理念。因此,生态文明是一个伦理、经济、生活、政治、法律、社会的综合性价值判断,是对工业文明的生产方式和生活方式的理性反思。生态文明建设是我国转变经济发展方式,调整经济结构、节约利用资源、保护生态环境的重要基础,是实现传统工业化向新型工业化的转变的必然选择。

 其次,生态文明是对工业化极端思维方式和技术伦理价值观的反思。生态和环境问题已经成为现代人类必须共同正视和认真处理的全球性问题,而对这个问题的认识和料理显然不只是一个行为技术的问题,它首先是普遍性的伦理和法律问题。产生这一问题的原因可以追踪到现代唯科学主义和技术至上论的实际影响,正是现代无节制的工业化造成了环境污染和生态破坏。但在这一原因的背后我们可以找到更深刻的现代性根源,即宰制现代社会和现代人类的科学理性或技术理性观念,造成现代人类的自我中心主义或人类中心论的错觉,并最终导致了现代人类行为方式的失误。这种人类自我中心的单向主体性意识和由此形成的“改造自然”、“征服自然”的现代技术行为方式,对自然界采取了一种单向的客体化或对象化的征服、掠夺,这不仅酿成了日趋严重的自然生态灾难,而且在根本上造成了人类自我生存危机,这是现代人类所有危机中最根本性的。总之,将人和自然人为割裂开来,赋予二者以单向的主客体关系属性,进而对作为客体和对象的自然界采取“征服”、“改造”和“掠夺”的“现代科学理性”,已经走向人类社会可持续发展的反面。因为生态环境的破坏、资源的匮乏、地球环境的恶化所带来的不仅是空气质量的下降、能源枯竭、生物和动物物种残缺和自然生态链的断裂,而且是人类自身生存质量和发展可能性的下降乃至终止。

生态文明是一种新的伦理价值观和法治观,是现代人类文明的重要组成部分。传统的价值观仅仅承认人类的价值,并且把人类的价值看作是惟一的最终的价值。而生态文明价值观,既要考虑人类,又要关注自然环境,地球是根,环境与我同命,这实际上是一场价值观的革命。我们人类在地球上生存,地球是我们唯一的家园,其他非人类也在地球上生存,地球也是它们的家园。生态文明建设本着为当代人和后代人负责的宗旨,转变生产、生活和消费模式,节约资源、保护和改善自然环境,恢复和建设生态系统,为民族的永续发展奠定坚实的自然物质基础。

 再次,生态文明是对中西文明的基本精神的继承和发展。生态伦理通常是指人类在进行与自然生态有关的活动中所形成的伦理关系及其调节原则。人类的自然生态活动反映出人与自然的关系,其中又蕴藏着人与人的关系,表达出特定的伦理价值理念与价值关系。人类作为自然系统中的一个子系统,与自然生态系统进行物质、能量和信息交换,自然生态构成了人类自身存在的客观条件。因此,人类对自然生态系统给予道德关怀,从根本上说也是对人类自身的道德关怀。人类自然生态活动中一切涉及伦理性的方面构成了生态伦理的现实内容,包括合理指导自然生态活动、保护生态平衡与生物多样性、保护与合理使用自然资源、对影响自然生态与生态平衡的重大活动进行科学决策以及人们保护自然生态与物种多样性的道德品质与道德责任等。生态伦理的核心是:为了人类的发展与进步保护自然资源,实现生态平衡。

 中国传统文化中的人文理念是极其丰富多彩的:如“仁爱生命”的道德观理念,“万物相生”的世界观理念、“敬畏天物”的宗教观理念、 “崇尚自然”的审美观理念、“中庸有度”的生活观理念、“协谐和合”的发展观理念,这些都是生态文明建设珍贵的理念资源。
  儒家传统伦理中“天人合一”的一贯之道,其本质是“主客合一”,肯定人与自然界的统一。儒家肯定天地万物的内在价值,主张以仁爱之心对待自然,正如《中庸》说:“能尽人之性,则能尽物之性;能尽物之性,则可以赞天地之化育;可以赞天地之化育,则可以与天地参矣。”汉代董仲舒“天人合类”的宇宙生成论,宋代张载的“民胞物与”的人自伦理体会,道家提出“道法自然”,强调人要以尊重自然规律为最高准则,人必须顺应自然,才能达到“天地与我并生,而万物与我为一”的境界。庄子的物中有我,我中有物,物我合一的境界,等等都提示了一个朴素明晰的生态伦理与生态文明原理:天人合一的宇宙本体论命题,物我一体的价值生存命题,人与自然和谐互动的伦理命题。从不同方面或层次,向现代人类揭示了人类生存的必然之道、应有之道和应当之道。人与自然环境的关系不是简单内外对应关系,而是两种生命之间的内在一体关系,或者说是命体与命根的内在关系。当我们思考和探索生态伦理和生态文明,反省现代人类生存与发展模式的时候,这些都是宝贵的资源。

 生态文明也继承了西方现代生态伦理或环境伦理的思想精华。现代西方环境伦理思潮的基本任务就是扩展道德关怀对象的范围,从人类扩展到动物、植物、物种乃至于矿物、土地、水、生态系统等。因此,环境伦理思潮的诞生在西方引起了一场关于环境物内在价值的讨论甚至争论。现代西方环境伦理思潮论证环境物内在价值的思路归结起来主要有两种:一是借鉴传统人类中心主义的价值论方法来论证环境物的内在价值的个体主义价值论;二是试图背离西方个体主义传统的、建立在整体论之上的整体主义价值论。前者有辛格“感性能力论”、雷根“生命主体论”以及泰勒“生命目的论”。整体主义的内在价值理论以利奥波德(A.Leopold)的“大地伦理学”为代表。1923年诺贝尔奖金获得这施韦兹在其《文化哲学》一书中提出“万物之间是平等”见解和呼吁,1982年生态伦理学家罗伯特艾伦出版了《如何拯救世界》一书中呼吁建立“一种包括植物、动物和人在内的崭新的伦理观。”这些已经最后成为生态伦理最基本的原则和规范。

 最后,生态文明也需要一种与之相适应的经济形态,即可以与生态相融合的生态经济。生态文明与经济伦理是紧密联系在一起的。生态经济需要一种与之相适应的经济伦理,即生态文明时代的经济伦理。经济伦理,是指一种经济形态下的经济活动——生产、交换、分配、消费——的伦理,是经济主体在经济交往中的伦理意识、伦理关系、伦理规范、道德实践的总称。因此,生态文明是经济伦理的目的价值或实质理性,经济伦理则是生态文明的工具价值或形式理性。

 

二、生态山东建设法治化的现状

 

生态山东建设是生态文明建设组成部分和具体化。修改、完善和制定生态文明建设的有关法律法规,加快资源、环境和生态法律法规的修改进程,实现生态山东建设的制度化、法治化,是当务之急。

 目前,我国已基本形成以宪法为基础,《环境保护法》为统领,相关法律、行政法规、地方性法规、规章以及我国签订或参加的国际条约所组成的生态环境保护法律体系。宪法是我国生态环境保护法律体系的基础。《环境保护法》规定了保护环境的方针、任务、基本原则、管理体制、主要措施和法律责任等,是我国环境保护的基本法律。《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋倾废管理条例》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《渔业法》等法律,对水资源、大气、土地、草原、森林等环境要素的保护作出了特别规定。《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》等从民事权利救济的角度对环境保护问题做出了规定。《侵权责任法》对“环境污染责任”也有专章规定。我国已经参加的相关国际条约有:《内罗毕宣言》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《濒危物种国际贸易公约》、《防止船舶污染国际公约》、《海洋倾废公约》、《国标油污损害民事责任公约》、《核不扩散条约》、《联合国气候变化框架公约的京都议定书》等。上述法律是解决生态山东建设重大法律问题的基础,也是生态山东建设地方立法的基本依据。

同时,生态山东建设要以党的十八大报告为指导,结合山东省委、省政府《关于建设生态山东的决定》、环境保护部与山东省人民政府签署《环境保护战略合作框架协议》、《山东省环境保护“十二五”规划》、《山东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,加快制定《山东促进生态文明建设条例》和重点领域和重点区域的立法,为生态山东建设提供法律支持。

生态山东建设目标,即以建设生态观念浓厚、生态环境良好、生态产业发达、文化特色鲜明、百姓和谐幸福、政府廉洁高效的生态文明省份。生态山东建设的总体要求是,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,统筹经济社会与资源环境协调发展,坚持以人为本、生态优先,实行最严格的资源环境管理制度,以保护生态环境优化经济增长,以节能减排倒逼转方式调结构,加强法规制度、经济政策、科学技术、行政监管和生态文化五大体系建设,努力建设经济繁荣、人民富裕、环境优美、社会和谐的生态山东。建设生态山东,是一项复杂的系统工程和长期的战略任务,加强法规制度体系建设是我们面临的重点任务之一。但目前情况看,从法规制度体系建设到具体的制度安排,从立法时效和质量到法规制度的实施等等,与党的十八大报告的要求相去甚远。

首先,生态环境保护的立法质量不高,部分领域存在立法空白。我国有关生态环境保护的法律体系基本形成,但现有的单项自然资源法中,还没有将生态保护作为为主要的立法目标,对自然资源开发中生态环境保护缺乏具体规定,有些法律条款可操作性较差。因此,在国家法律体系的基本框架下,进一步完善我省的法规制度体系,是当务之急。如,在土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全和环境监测等方面,至今还没有相应的法律规范。由于我国环境保护相关法律的制定起步比较晚,长期以来自然资源产权虚置和自然资源流转体制的缺陷和空白,环境保护相关法律跟不上社会需求甚至落后于社会的现实,或者原则规定多、缺乏可操作性,或者相应法律规范的约束和引导机制不完善等,导致自然资源配置效益低下,短视行为严重,滥采浪费现象大量存在,生态环境遭到破坏。虽然地方政府出台了各种制度,采取了刚性措施,但由于目前国家环境立法不足,地方有关法规也不健全,难以适应生态环境保护要求,是导致环境保护不力、生态灾难频发的重要原因。同时,现行生态环境保护方面的法律、法规,提倡性的规定多,约束性的规定少;原则性的要求多,可操作性规定少;行政命令、控制性的规定多,经济激励性的规定少;对政府部门设定的权力多,制约性的规定少;行政相对人的义务多,权利少。对生态环境问题的规范和处理明显滞后现实,不同程度上存在着环保规范“软约束”、环保领域“软执法”、环保目标“软要求”等现象。既有部分领域、操作环节法律法规缺失的问题,又产生了执法难、法不责众的问题。

其次,生态和环境立法存在着“人类中心主义和经济优先”的立法倾向。我国现行环境保护法律是在传统的“非持续发展”模式上建立起来的,漠视自然环境的价值和权利,立法目的确立和立法内容的设置均体现了“经济优先”的立法倾向。《环境保护法》、《排污费征收使用管理条例》很多条款明显存在这一倾向。

再次,现行生态环保立法难以适应生态文明建设的要求。环保法律体系体现了预防、管理、监督、救济的法律要求,散见于不同的环保法律法规之中,由于法律法规的侧重点不同,存在单要素管理难以起到整体效果的问题,存在环境违法行为与法律责任处罚不当、处罚偏轻的问题;从国家颁布的环境保护标准看,主要从概念、检测方法、质量控制手段、环境允许值和排放指标等方式对污染控制项目的规定,为加强环境保护监督管理、控制污染源、改善环境等提供依据和支撑。但是,工程技术规范较少且不成体系,使各级环保部门在污染防治决策和监督执法中缺乏技术依据,从而降低环境管理制度实施的有效性;从法律责任看,我国现行环境法律体系仅仅规定了地方政府对当地环境负责,而具体到如何负责、负责到何种程度、失职后承担何种责任则没有明文规定,这种情况极易造成地方政府环保工作的缺位。其中责任不明、机制不畅、法成本低、资源过度分散、管理职责交叉、监督力度弱,监督装备差,督能力不足,是其具体表现形式。

最后,环保的行政执法和司法方面亟待加强。一是存在执法不严,违法不究的现象。对地方利税大户的环境污染行为不愿管、不想管、不敢管;对违法当事人的处理,存在着选择性执法和执法不严、执法不公等现象,严重损害了法治的权威。二是存在重行政、轻诉讼问题。我国目前环境管理的主要手段仍然是命令控制性环境政策,经济和法律手段应用明显不足,难以与经济、社会发展的现状相适应。

 

三、生态山东建设必须走法治化之路

 

生态山东建设是一项科学而严肃的系统工程,是长期性、战略性、持续性的进程。只有以生态文明的理念为指导,以制度化创新为保障,以法治化建设为支撑,才能事半功倍。当前,应修改、完善和制定生态山东建设相关法律法规,加快资源、环境、生态法律法规的修改进程,重点修改和完善土地管理法、水法、环境保护法等相关的法律法规,积极推进各种资源的综合立法进程。

首先,完善、加强法律法规体系建设,把建设生态山东纳入法治化轨道。山东省委、省政府出台的《关于建设生态山东的决定》提出了五大体系——加强法规制度、经济政策、科学技术、行政监管和生态文化体系建设的重点任务,将法规制度体系列为首位,凸显法律法规和制度体系建设的地位和作用。生态山东建设法治化建设要以宪法为基础,《环境保护法》为统领,根据党的十八大报告关于生态文明建设的要求,修改、完善相关地方性法律法规、行政法规、规章,遵守我国签订或参加的国际条约等生态环境保护法律,如,《内罗毕宣言》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《濒危物种国际贸易公约》、《防止船舶污染国际公约》、《海洋倾废公约》、《国标油污损害民事责任公约》、《核不扩散条约》、《联合国气候变化框架公约的京都议定书》等等,把建设生态山东纳入法治化轨道,在制度上、法律上解决建设生态山东中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题,确定建设生态山东各项事业发展的基本原则、发展路径和制度规范,充分发挥法律与制度的规范、引导、保障和促进作用。   

其次,要坚持以人为本、生态优先的立法理念,加快地方立法步伐。加快地方立法是生态山东建设的基础,立法要坚持环境与经济发展综合决策,发扬环境立法民主,实现法律法规完整性和可行性。要围绕经济社会发展和生态山东建设的要求,明确生态环境法律法规的重心,做好法制基础研究工作,加强空白领域的环保立法研究,完善现行环保法律法规,填补环保法律空缺。

一是要加强节约能源资源、保护生态环境、发展循环经济等重点领域的立法,尽早制定事关国计民生的专门性法律,如土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、核安全等方面的法律,尽快制定和完善各类环境保护技术规范和标准,为生态环境保护守法、行政执法和司法提供更加具体明确的技术标准。

二是加强山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区等重点区域立法,是山东地方立法的重中之重。蓝黄两大经济开发区的立法应在国家法律体系和《联合国海洋公约》框架内,根据两大战略的特点,协调其他相关立法,避免相互矛盾和冲突。要从海洋生态系统自身的特性出发,构建保护海洋生态系统的海洋生态法体系,创设相关法律制度。保护海洋生态系统生物成分和非生物成分的法律都需要相互协调以保护整个海洋生态系统的整体功能,以统领海洋资源法律、海洋环境保护法律等。针对海洋生物子系统的法律保护,主要围绕人类开发、利用、保护海洋生物资源而进行立法,可称为海洋资源法;针对海洋生命支持子系统的法律保护,其中某些化学元素是作为海水化学资源而开发、利用、保护的,应将其立法纳入海洋资源法范畴;针对所有生物成分的法律保护,对所有生物成分的法律保护采取综合性立法,即海洋生物多样性保护法;针对一些特殊的海洋生态系统的法律保护,此类立法可称之为海洋自然保护区法。

三是应当加快制定综合性的生态环境保护基本法律,为其他环境保护专业性立法提供基础法律依据。

四是重视国内立法与国际生态环境公约的接轨。我国已加人了20多个国际环境公约,履行公约是我国的重要义务,为此要加强履行国际公约的国内立法工作,如对生物多样性保护、臭氧层保护都应考虑制定相应法律。

总之,加快立法步伐,陆续出台具体的立法项目,为建设生态山东的各项工作提供法律保障和支持,形成与国家法律法规相配套、与全省经济社会发展相适应、满足新形势需求的法规制度体系,是当务之急。

再次,加强法规制度实施,保障生态山东建设目标的实现。法律的生命力在于实施,在于执行,有法必依、执法必严、违法必究应当成为建设生态山东的社会共同守则。行政机关要坚持依法行政,严格执行有关生态文明建设的法律法规;司法机关要坚持公正司法,做好刑事司法与行政执法的衔接,加强与行政机关的协作,建立生态环境犯罪案件联合办案机制,完善生态环境犯罪案件移送制度,严厉打击各类生态环境犯罪行为,加大刑事责任追究力度;人大、政协等监督机关应发挥监督法律制度实施的重要作用,加强对建设生态山东工作的监督检查;修改民事、行政诉讼法,针对环境侵权的受害人一般较多较广,而公众法律意识较为淡薄的情况,加快建立生态环境公益诉讼制度,通过司法监督,有效保护生态环境;加强生态环境、能源资源的法制宣传教育和法律服务,增强全民节约意识、环保意识、生态意识,形成合理消费的社会风尚,营造爱护生态环境的良好风气,形成人人尊重法律、崇尚法治的浓厚氛围。

(作者系山东社会科学院法学所所长,研究员)